开展交通建设项目跟踪审计是控制工程造价的有效手段
出处：论文网
时间：2007-03-01
在交通建设项目审计过程，我们经常发现工程竣工决算超概（预）算的现象，超概（预）算的主要原因是工程变更多，而变更常常较大幅度地超出原设计和审计人员的逻辑分析，审计人员怀疑有虚假变更，但变更手续有施工单位、监理单位和建设单位签字，审计人员对于护坡、边沟、交通工程等一些可视工程量的真实性可以根据实地测量进行审核，但对于隐蔽工程变更的真实性、必要性就很难审核，因为无法取得充分和准确的审计证据。
针对这种情况，我们尝试了对交通建设项目实施全过程实时的跟踪审计。这里所说的跟踪审计不是一般的意义上的全过程审计（开工前财务收支审计、建设期间的财务收支审计和竣工决算审计），也不是指对审计决定（意见）落实情况进行检查的后续审计。而是由出资人（代表国家出资的单位）派出审计组（或社会审计组织）到施工现场对工程的建设单位、监理单位、施工单位所进行的工程建设（施工预算、施工组织、现场施工、工程计量、工程计价、工程变更和变更单价、工程结算、财务收支等）全过程进行实时的跟踪审计监督。
一、 跟踪审计试点情况
我们先后对长潭高速公路路面改造工程、株洲航电枢纽工程、长沙霞
凝港二期工程等项目进行了跟踪审计试点，其中长潭高速公路路面改造工程已审计完毕，其余的跟踪审计项目仍在进行过程中。现将长潭高速公路路面改造工程跟踪审计的情况介绍如下：
湖南省长沙至湘潭高速公路为京珠高速公路的一段，起于长沙市区东北牛角冲互通，止于湘潭马家河，主线全长44.76公里，为双向四车道，设计行车速度120km/h，路基宽度27.5m，路面宽度24m，路面类型为水泥砼路面。该路始建于1994年７月，1996年12月建成通车。
长潭高速公路通车以后交通流量很快就超过了原设计的流量，且大吨位车辆快速速增长，货运车辆普遍严重超载，导致道路病害严重，由此引起行车速度降低、通行能力下降、交通事故发生率增加，以及养护成本上升。对此，我厅经组织专家论证和报经省政府批准，决定对长潭高速公路路面进行改造，并委托社会审计组织对该项目的工程结算进行了跟踪审计试点。
长潭高速公路路面改造工程结算跟踪审计的范围为沥青路面加铺、路基防护、桥涵加固、路面防排水处理、交通工程、旧路处治、附属工程等。该路面改造工程结算（建安部份）最终核定为350,337,620元，通过对工程施工预算、工程变更、计量支付和工程结算全过程跟踪审计，共核减40,350,645元。具体分步审核结果如下：
1、施工阶段预算审核：
该工程的几个主要合同（1、2、3、4标）价格都是通过招标确定的，审计是工程已开工近2个月时才进场，因此,只对后续工程预算进行了审核，预算合计送审金额11,063,108元，审定金额为9,572,008元，核减金额1,491,101元。
2、 施工阶段变更令审核：
该项目变更令合计送审金额100,094,605元，审定金额为65,773,864元，核减金额34,320,742元。
3、 施工阶段计量支付及结算审核：
该项目计量支付及结算合计送审金额354,876,422元，审定金额为350,337,620元，核减金额4,538,802元。其中：
① 建安工程计量支付合计送审金额352,941,047元，审定金额348,461,165元，核减金额4,479,882元。
② 交通维护工程计量支付合计送审金额1,935,375元，审定金额为1,876,455元，核减金额58,920元。
在该项目跟踪审计中，我们将管理审计的理论运用到项目管理中。审
计组对该项目实施过程中计划工程预算成本、已完工程预算成本、已完工程实际成本三大关键指标实行动态控制，及时分析、预测出现预算超支和计划滞后的情况，从而加强了建设项目事前预测评价和事中控制。特别应该指出的是，审计过程中，我们督促建设单位建立了一套严格的计量支付程序，坚持先审计后付款和“一支笔”制度。具体来说就是审计组对每一个隐蔽工程和每一道工序都要会同建设单位、监理到现场进行检查验收，对每笔计量支付和变更工程的单价和数量都要实行严格审查，从而确保了工程成本的合法、真实和准确，有效地控制了工程投资。
该项目概算总投资为42216万元，竣工决算反映的工程造价为378,054,670.69元，节约投资44,105,329.31元。
该项目计划工期为一年，2003年5月29日开工，2003年11月29日恢复通车，2003年12月28日完成扫尾工程，实际工期７个月，比计划工期提前５个月竣工。工程质量经湖南省交通建设质量监督站检验评定为“优良工程”。
从实施的效果来看，这次跟踪审计比普通的事后审计具有明鲜的优越性。审计组通过现场的实时监督和对计量相关资料的严格审查，确保了工程计量和计价的合法性、真实性和准确性，特别是有效地防止了隐蔽工程上的虚假变更和高估冒算等问题的发生，大大提高了工程审计的质量，并充分发挥了审计监督在控制工程造价，促进工程建设管理和廉政建设等方面的作用。
长潭高速公路的跟踪审计的经验，得到了厅领导的充分肯定，李安厅长指示，今后所有在建或新建的重点建设工程都要实行跟踪审计。为此，我们制定了《湖南省交通建设项目跟踪审计实施办法》等一系列制度，使交通建设项目跟踪审计制度成为一种长效机制。
二、 主要作法和经验
（一）领导重视与支持是搞好跟踪审计的重要前提
跟踪审计是一种全新的审计方法，对此，建设、监理、施工等单位一开始都多少感到有些迷感和不解，会提出种种理由拒绝、阻扰审计工作。有的提出交通部合同范本中没有审计签字程序，有的提出概算中没有审计费预算，还有的认为会影响工程进度等等。长潭高速公路改造工程跟踪审计进点时就遇到过上述类似问题。为此，我厅分管工程建设的詹新华副厅长在一次现场办公会议上明确指示，开展跟踪审计是厅党组的决定，是加强造价控制的新举措，各方面必须积极配合。正是由于厅党组和主管厅领导强有力的支持，该项审计试点工作终得以顺利开展。
（二）加强审计前培训和宣教，提高全体工程建设者的认识是搞好跟踪审计的重要保证
跟踪审计工作是一项新生事物，建设单位、监理、承包商都不熟悉。因此，在对某项目进行跟踪审计之前，有必要组织各参建单位的负责人和相关部门的工作人员进行培训，讲解培训内容主要是《审计法》关于国家建设项目审计的规定、《国家建设项目审计准则》（审计署2003年３号令）、交通部《交通建设项目审计实施办法》（交审发〔２０００〕６４号）和《关于加强交通建设项目审计监督的通知》（交审发〔２００1〕６2号）等，上述这些法律法规都对跟踪审计作了明确规定。通过培训和宣讲，使广大参建人员认识到跟踪审计工作的目的是为了加强投资控制，更加公正、合理、准确地对工程造价进行鉴证，这与建设单位、监理单位的工作目标是一致的。同时，通过审计认定后，建设单位可以大胆地计量支付，相应的加快了工程结算速度，确保了施工单位合法的工程款的及时收回和民工工资的支付，这样促进了工程进度的加快，对施工单位提高效益也是有利的。长潭高速公路改造工程跟踪审计就是很好的证明。
至于审计费用问题，虽然交通部交公路发[1996]612号文发布《公路基本建设工程概算、预算编制办法》中没有明确审计费这一项目内容，但在国家财政部关于基本建设财务管理的规定中，待摊投资允许开支“审计费用”，按物价部门的收费政策计算，高速公路投资较大，审计基数和核减额也会较大。因此，我们认为，就是按物价部门现行的标准计算审计费，也可以满足社会审计组织完成跟踪审计任务的。而对于业主来说，支付的审计费相对于节约工程造价来说是完全合算和必要的。
（三）实行审计项目招标制度，是确保审计质量的重要措施
在目前行政审计人员普遍较少的情况下，为了做好跟踪审计工作，更多的时候是要借助社会审计组织的力量。如何选择好的审计队伍，确保其依法依规、公正廉洁地实施审计同样成为搞好这项工作的重要环节和课题。为此，我们制定了《湖南省交通审计项目招标投标管理办法》和《湖南省交通审计项目评标专家和评标专家库管理暂行办法》，把工程审计招标的起点定为概算超过１亿元或审计费估算价超２０万元的审计项目。通过招标选定社会审计组织，由出资人（代表国家出资的单位）委托其实施跟踪审计。
为规范审计行为，加强审计本身的监督，我们在招标文件和合同中明确，社会审计组织审计人员泄露秘密、以权谋私、玩忽职守、徇私舞弊等，损害出资人利益，影响工程造价和质量，委托单位应将情况通报其行业管理协会和资质资信登记部门，并列入“黑名单”通报全省交通系统，情节严重构成犯罪的，可提请司法机关依法追究刑事责任。凡列入“黑名单”的社会审计组织五年内不得进入我省交通系统从事审计业务。同时规定，社会审计组织对签署的鉴定意见和提交的审计报告必须承担审计责任。审计结果与国家审计等监督机关复核结果存在差异时，社会审计组织应无条件出面作解释工作。如果因社会审计组织的过失而造成的经济损失，社会审计组织应依法予以赔偿。
（四）跟踪审计有所为、有所不为是顺利完成任务的重要手段
审计工作的深度、广度、时间直接牵涉到审计成本的大小，这也是必须综合考虑的。如果面面俱到，则审计成本较大，审计力量也恐不及。因此，在审计合同（协议）书中，应明确跟踪审计工作的范围、重点和时间安排。从我们实施的情况来看，路面表层以下的隐蔽工程和变更工程应是审计工作的重点，每个施工现场应派两人以上的审计人员全过程实时跟踪，而路面表层以上的可视工程次之，可只在计量时进行审计。审计组不必参加质量验收工作，但要查阅质量检验资料，只对合格和合格以上的工程进行计量。也不参加工程招投标，但可以审查标底、评标报告等有关资料，对招投标的过程和结果的合法性、有效性有权发表意见。
针对这种情况，我们尝试了对交通建设项目实施全过程实时的跟踪审计。这里所说的跟踪审计不是一般的意义上的全过程审计（开工前财务收支审计、建设期间的财务收支审计和竣工决算审计），也不是指对审计决定（意见）落实情况进行检查的后续审计。而是由出资人（代表国家出资的单位）派出审计组（或社会审计组织）到施工现场对工程的建设单位、监理单位、施工单位所进行的工程建设（施工预算、施工组织、现场施工、工程计量、工程计价、工程变更和变更单价、工程结算、财务收支等）全过程进行实时的跟踪审计监督。
一、 跟踪审计试点情况
我们先后对长潭高速公路路面改造工程、株洲航电枢纽工程、长沙霞
凝港二期工程等项目进行了跟踪审计试点，其中长潭高速公路路面改造工程已审计完毕，其余的跟踪审计项目仍在进行过程中。现将长潭高速公路路面改造工程跟踪审计的情况介绍如下：
湖南省长沙至湘潭高速公路为京珠高速公路的一段，起于长沙市区东北牛角冲互通，止于湘潭马家河，主线全长44.76公里，为双向四车道，设计行车速度120km/h，路基宽度27.5m，路面宽度24m，路面类型为水泥砼路面。该路始建于1994年７月，1996年12月建成通车。
长潭高速公路通车以后交通流量很快就超过了原设计的流量，且大吨位车辆快速速增长，货运车辆普遍严重超载，导致道路病害严重，由此引起行车速度降低、通行能力下降、交通事故发生率增加，以及养护成本上升。对此，我厅经组织专家论证和报经省政府批准，决定对长潭高速公路路面进行改造，并委托社会审计组织对该项目的工程结算进行了跟踪审计试点。
长潭高速公路路面改造工程结算跟踪审计的范围为沥青路面加铺、路基防护、桥涵加固、路面防排水处理、交通工程、旧路处治、附属工程等。该路面改造工程结算（建安部份）最终核定为350,337,620元，通过对工程施工预算、工程变更、计量支付和工程结算全过程跟踪审计，共核减40,350,645元。具体分步审核结果如下：
1、施工阶段预算审核：
该工程的几个主要合同（1、2、3、4标）价格都是通过招标确定的，审计是工程已开工近2个月时才进场，因此,只对后续工程预算进行了审核，预算合计送审金额11,063,108元，审定金额为9,572,008元，核减金额1,491,101元。
2、 施工阶段变更令审核：
该项目变更令合计送审金额100,094,605元，审定金额为65,773,864元，核减金额34,320,742元。
3、 施工阶段计量支付及结算审核：
该项目计量支付及结算合计送审金额354,876,422元，审定金额为350,337,620元，核减金额4,538,802元。其中：
① 建安工程计量支付合计送审金额352,941,047元，审定金额348,461,165元，核减金额4,479,882元。
② 交通维护工程计量支付合计送审金额1,935,375元，审定金额为1,876,455元，核减金额58,920元。
在该项目跟踪审计中，我们将管理审计的理论运用到项目管理中。审
计组对该项目实施过程中计划工程预算成本、已完工程预算成本、已完工程实际成本三大关键指标实行动态控制，及时分析、预测出现预算超支和计划滞后的情况，从而加强了建设项目事前预测评价和事中控制。特别应该指出的是，审计过程中，我们督促建设单位建立了一套严格的计量支付程序，坚持先审计后付款和“一支笔”制度。具体来说就是审计组对每一个隐蔽工程和每一道工序都要会同建设单位、监理到现场进行检查验收，对每笔计量支付和变更工程的单价和数量都要实行严格审查，从而确保了工程成本的合法、真实和准确，有效地控制了工程投资。
该项目概算总投资为42216万元，竣工决算反映的工程造价为378,054,670.69元，节约投资44,105,329.31元。
该项目计划工期为一年，2003年5月29日开工，2003年11月29日恢复通车，2003年12月28日完成扫尾工程，实际工期７个月，比计划工期提前５个月竣工。工程质量经湖南省交通建设质量监督站检验评定为“优良工程”。
从实施的效果来看，这次跟踪审计比普通的事后审计具有明鲜的优越性。审计组通过现场的实时监督和对计量相关资料的严格审查，确保了工程计量和计价的合法性、真实性和准确性，特别是有效地防止了隐蔽工程上的虚假变更和高估冒算等问题的发生，大大提高了工程审计的质量，并充分发挥了审计监督在控制工程造价，促进工程建设管理和廉政建设等方面的作用。
长潭高速公路的跟踪审计的经验，得到了厅领导的充分肯定，李安厅长指示，今后所有在建或新建的重点建设工程都要实行跟踪审计。为此，我们制定了《湖南省交通建设项目跟踪审计实施办法》等一系列制度，使交通建设项目跟踪审计制度成为一种长效机制。
二、 主要作法和经验
（一）领导重视与支持是搞好跟踪审计的重要前提
跟踪审计是一种全新的审计方法，对此，建设、监理、施工等单位一开始都多少感到有些迷感和不解，会提出种种理由拒绝、阻扰审计工作。有的提出交通部合同范本中没有审计签字程序，有的提出概算中没有审计费预算，还有的认为会影响工程进度等等。长潭高速公路改造工程跟踪审计进点时就遇到过上述类似问题。为此，我厅分管工程建设的詹新华副厅长在一次现场办公会议上明确指示，开展跟踪审计是厅党组的决定，是加强造价控制的新举措，各方面必须积极配合。正是由于厅党组和主管厅领导强有力的支持，该项审计试点工作终得以顺利开展。
（二）加强审计前培训和宣教，提高全体工程建设者的认识是搞好跟踪审计的重要保证
跟踪审计工作是一项新生事物，建设单位、监理、承包商都不熟悉。因此，在对某项目进行跟踪审计之前，有必要组织各参建单位的负责人和相关部门的工作人员进行培训，讲解培训内容主要是《审计法》关于国家建设项目审计的规定、《国家建设项目审计准则》（审计署2003年３号令）、交通部《交通建设项目审计实施办法》（交审发〔２０００〕６４号）和《关于加强交通建设项目审计监督的通知》（交审发〔２００1〕６2号）等，上述这些法律法规都对跟踪审计作了明确规定。通过培训和宣讲，使广大参建人员认识到跟踪审计工作的目的是为了加强投资控制，更加公正、合理、准确地对工程造价进行鉴证，这与建设单位、监理单位的工作目标是一致的。同时，通过审计认定后，建设单位可以大胆地计量支付，相应的加快了工程结算速度，确保了施工单位合法的工程款的及时收回和民工工资的支付，这样促进了工程进度的加快，对施工单位提高效益也是有利的。长潭高速公路改造工程跟踪审计就是很好的证明。
至于审计费用问题，虽然交通部交公路发[1996]612号文发布《公路基本建设工程概算、预算编制办法》中没有明确审计费这一项目内容，但在国家财政部关于基本建设财务管理的规定中，待摊投资允许开支“审计费用”，按物价部门的收费政策计算，高速公路投资较大，审计基数和核减额也会较大。因此，我们认为，就是按物价部门现行的标准计算审计费，也可以满足社会审计组织完成跟踪审计任务的。而对于业主来说，支付的审计费相对于节约工程造价来说是完全合算和必要的。
（三）实行审计项目招标制度，是确保审计质量的重要措施
在目前行政审计人员普遍较少的情况下，为了做好跟踪审计工作，更多的时候是要借助社会审计组织的力量。如何选择好的审计队伍，确保其依法依规、公正廉洁地实施审计同样成为搞好这项工作的重要环节和课题。为此，我们制定了《湖南省交通审计项目招标投标管理办法》和《湖南省交通审计项目评标专家和评标专家库管理暂行办法》，把工程审计招标的起点定为概算超过１亿元或审计费估算价超２０万元的审计项目。通过招标选定社会审计组织，由出资人（代表国家出资的单位）委托其实施跟踪审计。
为规范审计行为，加强审计本身的监督，我们在招标文件和合同中明确，社会审计组织审计人员泄露秘密、以权谋私、玩忽职守、徇私舞弊等，损害出资人利益，影响工程造价和质量，委托单位应将情况通报其行业管理协会和资质资信登记部门，并列入“黑名单”通报全省交通系统，情节严重构成犯罪的，可提请司法机关依法追究刑事责任。凡列入“黑名单”的社会审计组织五年内不得进入我省交通系统从事审计业务。同时规定，社会审计组织对签署的鉴定意见和提交的审计报告必须承担审计责任。审计结果与国家审计等监督机关复核结果存在差异时，社会审计组织应无条件出面作解释工作。如果因社会审计组织的过失而造成的经济损失，社会审计组织应依法予以赔偿。
（四）跟踪审计有所为、有所不为是顺利完成任务的重要手段
审计工作的深度、广度、时间直接牵涉到审计成本的大小，这也是必须综合考虑的。如果面面俱到，则审计成本较大，审计力量也恐不及。因此，在审计合同（协议）书中，应明确跟踪审计工作的范围、重点和时间安排。从我们实施的情况来看，路面表层以下的隐蔽工程和变更工程应是审计工作的重点，每个施工现场应派两人以上的审计人员全过程实时跟踪，而路面表层以上的可视工程次之，可只在计量时进行审计。审计组不必参加质量验收工作，但要查阅质量检验资料，只对合格和合格以上的工程进行计量。也不参加工程招投标，但可以审查标底、评标报告等有关资料，对招投标的过程和结果的合法性、有效性有权发表意见。
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