关于徇私舞弊不移交刑事案件罪的几点质疑
[关键词]：犯罪主体 法律冲突 法条竞合 法定刑思考
根据我国《刑法》第四百零二条规定，徇私舞弊不移交刑事案件罪是指行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的行为。此罪是修订后《刑法》新增设的罪名之一，从修订后《刑法》运行看，司法实践中对本罪的查处颇感困惑，检察机关以此罪名侦查起诉的案件相对甚少，行政执法部门上述行为并未得到有效遏制，究其原因，除了执法环境等客观因素外，司法工作人员对本罪的认定尚存分歧，也是造成此类犯罪行为不能得到及时有效打击的重要原因。笔者试就本罪的司法认定及其立法完善等方面的问题作些探讨。
一、对徇私舞弊不移交刑事案件罪主体的理解
徇私舞弊不移交刑事案件罪的犯罪主体系行政执法人员，所谓行政执法人员，应指具有行政处罚权和行政监察权等行政执法权的行政机关中从事公务的人员，具体包括工商、税务、海关、卫生、环保、审计、财政、技术监督等较易理解的行政执法人员。我们必须把它与司法工作人员严格区分开来，否则势必造成对一些渎职犯罪的定性不准。那么何谓司法工作人员呢？我国《刑法》第九十四条明确规定：司法工作人员是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。仅从表述上看，似乎很容易与行政执法工作人员加以区别。但在司法实践中，当公安机关工作人员渎职犯罪时，却很容易因对犯罪主体的认识错误而导致定性错误。
公安机关具有维护社会治安秩序、维护社会稳定的职能，是国家行政保卫机关，具有行政处罚权，同时又是打击刑事犯罪的主要职能部门，具有刑事司法权，所以说，公安机关具有行政机关和司法机关的双重职能，公安机关工作人员是司法机关工作人员和行政执法人员的交叉重合部分，同时符合徇私枉法罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪的主体。在司法实践中，要准确地将徇私枉法罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪区别开来，必须对公安人员这一特定主体加以研究，这实质上是哪些公安人员属于“行政执法人员”，哪些公安人员属于“司法工作人员”的范畴问题，准确地说，是要看公安人员处在履行什么职责的状况中，有人认为，公安人员属于当然的司法工作人员，公安人员徇私舞弊，对应当追究刑事责任的不追究，符合徇私枉法罪中的“对明知是有罪的人员故意包庇不使他受追诉”的要求，因此，应以徇私枉法罪追究其刑事责任。笔者认为，要正确理解公安人员是否属于司法工作人员，前提是正确理解司法工作人员的范围。正确理解司法工作人员的范围，则要注意区分刑法意义上的“司法工作人员”与一般意义上的“司法工作人员”的界限。在一般意义上，司法工作人员泛指在司法机关从事法律工作的人员。而刑法意义上的“司法工作人员”则是指我国《刑法》第九十四条规定范围内的人员，即指有侦查、检察、审判、监管 职责的工作人员。 所谓侦查，我国《刑事诉讼法》第八十二条第（一）项明确规定，是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关强制性措施。这里的“办理案件”，是指办理刑事案件，所以才把侦查规定于刑事诉讼法之中。在公安人员中，只有在办理刑事案件中具有侦查、监管职责的人员才是刑法意义上的司法工作人员，而其他公安人员则属于行政执法人员。可见，只有履行侦查、监管职责的公安人员，包括对侦查、监管等负有指挥、管理职责工作人员，才属于刑法意义上“司法工作人员”。这些公安人员在履行职责时，故意徇私，使有罪的人不受刑事追诉，应以徇私枉法罪追究刑事责任，其他公安人员属于行政执法人员。这些人员在履行行政执法职责时，故意徇私，对应当追究刑事责任的，不移交有关部门追究责任，则应以徇私舞弊不移交刑事案件罪定罪处罚。
此外，同公安机关相类似的司法行政机关也值得注意。在该机关工作范围中，大部分工作人员从事的是司法行政工作，但劳改监狱的工作人员却担负着监管罪犯的工作，他们应属司法工作人员。可见，区分行政执法人员和司法工作人员，必须以其担负的工作职责来界定，从而明确不同的犯罪主体。
二、徇私舞弊不移交刑事案件罪客观方面的质疑
从徇私舞弊不移交刑事案件罪的定义可以看出，徇私是该罪构成客观方面的一个必要行为。徇私，多指徇私情、私利；舞弊，多指隐瞒案情、伪造证据、篡改笔录等。在侦查此类案件时，不移交刑事案件的行为往往是显而易见的，但“徇私”的行为却常常难以查证。因为徇私也好，舞弊也罢，均属于行为人的“隐蔽心态”和“隐蔽手段”，的确难以突破和揭露，无法使证据齐备到确实、充分的程度。而从立法原意看，该罪的新立，主要立足于打击不移交刑事案件，使刑事犯罪分子逃脱刑罚制裁的不作为的滥用职权犯罪。如果刻意强调“徇私舞弊”这一必要的客观行为，势必导致对该罪的查处不力。基于此，笔者认为，凡行政执法人员故意不移交刑事案件，情节严重的，均可构成本罪。当然可设另款规定，徇私舞弊不移交刑事案件，情节严重的，从重处罚。这样，既可确保对此类犯罪行为的有效查处，又可确保对此类徇私舞弊犯罪行为的严厉打击，同时也可以帮助将此罪与滥用职权罪在实践中加以正确区分。
三、该罪的犯罪对象是“犯罪嫌疑人”还是 “刑事案件”
有论者认为，徇私舞弊不移交刑事案件罪的犯罪对象是依法应当移交司法机关追究刑事责任的犯罪嫌疑人，理由是：《刑法》第四百零二条对该罪的犯罪对象表述为“依法应当移交司法机关追究刑事责任的”，对该条文的理解应为，能够被追究刑事责任的，只能是人——犯罪嫌疑人，而不可能是物——刑事案件。笔者认为，徇私舞弊不移交刑事案件的犯罪对象应该是刑事案件，而不是犯罪嫌疑人。一是仅凭《刑法》第四百零二条的规定，不能理解为该罪的犯罪对象是犯罪嫌疑人，“依法应当移交司法机关追究刑事责任的”，并非只能修饰犯罪嫌疑人，同样也可以认为应当移交的是刑事案件。二是行政执法人员构成本罪的主要表现是，对行政执法过程中查办的案件，明知构成犯罪而降格处理，以罚代刑，甚至放纵犯罪分子，其所针对的对象是案件情节、危害程度、侵犯客体等。由此可见，行政执法人员徇私舞弊所针对的应是案件本身，其不移交的也应是其所查办的案件。三是将本罪的犯罪对象理解为犯罪嫌疑人是不妥的。刑事案件的立案条件是有犯罪事实，需要追究刑事责任，这一点，行政执法人员一般不难判断，但行政执法活动不拥有刑事侦查的手段，因此行政执法过程中很难保证查到犯罪嫌疑人。要求行政执法人员在移交刑事案件时一并移交犯罪嫌疑人是不切实际的。
四、对应当追究刑事责任案件范围的思考
徇私舞弊不移交刑事案件罪的犯罪对象必须具备一定的条件。首先，必须是应当移交的刑事案件。刑事案件可分为公诉案件和自诉案件。虽然自诉案件也需要由司法机关追究刑事责任，但它又不同于公诉案件，受害人掌握着诉权，对于是否追究被告人的刑事责任具有自主选择的权利，不属于应当移交的范围，因此刑事自诉案件没有移交的不能构成本罪。其次，必须是行政执法人员在执行行政法规过程中发现的刑事案件。是否行政执法人员徇私舞弊，对发现的所有刑事案件不移交司法机关处理均构成徇私舞弊不移交刑事案件罪呢？笔者认为并非如此，此种刑事案件必须是触犯行政执法人员所执行的法律、法规而构成的刑事犯罪案件，即是行政执法人员执法职责范围内发现的刑事案件。如税务机关执法人员所查办的行为人偷税、抗税、虚开增值税专用发票等涉税犯罪案件就属此列；但如果是税务机关的出纳会计监守自盗，贪污国家税款而构成犯罪，机关领导徇私情，不将贪污案件移交有管辖权的检察机关查处而形成的渎职犯罪案件就应当排除在“范围”之外，对税务机关领导也不能定徇私舞弊不移交刑事案件罪，但可视其行为情节和造成的后果，以玩忽职守罪定罪为当。
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