社会保障：公平社会的基础
四 以底线公平为核心理念完善社会保障体系
底线公平概念和柔性调节机制，不仅可以为最低生活保障制度、基础教育制度、大病统筹和医疗救助等制度的加速推进和完善提供理论论证，还可以为养老、医疗、失业等社会保险制度的改革，为社会保障的扩面，为城乡统筹的社会保障制度的建立，提供新的视角和方法，从而有助于推动社会保障制度建设打开新的局面。
党的十六届五中全会对社会主义和谐社会建设做出了全面部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。其中，完善社会保障体系作为一个重要的着力点，对于促进实现社会公平，形成和谐的社会关系具有重要作用。而在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。应该承认，多年以来，尽管我们做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄。到2005年底为止，纳入城镇基本养老保险的只有1.7亿人，纳入基本医疗保险体系的只有1.4亿人，而失业保险只覆盖1亿人左右，这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。“十一五”规划明确提出要增加财政的社会保障投入，提高基本养老保险社会统筹层次，加强社会福利事业和社会救助体系建设，特别是首次明确要求要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这些重要措施将对加速扩大社会保障覆盖面起重要作用。
目前，扩大社会保障覆盖面，迫切要做好以下几件事情：
第一，尽快地把农民工纳入社会保障体系中来。从和谐社会建设的角度来看，农民工的问题要予以高度重视。农民工和城里人同工但是没有一样的待遇，这种不公平感就会特别真切。把农民工纳入社保体系问题，有些地方已经做了一些探索。比如，上海市、大连市专为农民工设计了一个不同的制度，但还需要配套和完善。
第二，失地农民的社会保障。2002年至2004年初不到两年的时间里，我国工业化和城市化的过程中征地5600万亩，4000多万农民失去土地。到目前，失去土地的农民不会少于5000万人。这两年上访告状的群体一部分就是失地农民。其中一个重要原因就是社会保障问题解决得不好。从全国来看，浙江省有一些地方例如嘉兴市解决得比较好，对农民实行了比较全面的社会保障，标准也还比较符合当地老百姓的基本生活需求。但是从全国来讲，这方面还缺乏比较规范的制度安排，还处在探索的过程中。
第三，灵活就业人员的社会保障。在灵活就业人员中，一部分是下岗失业职工，这几年又出现了一些新的情况，一部分大学生，一部分文化水平、技能水平比较高的在信息产业、文化产业就业的人员，也采取了灵活就业的方式。灵活就业人员的收入有时多，有时少，有时有，有时没有，不大能够连续地按照固定的比例缴费。所以对待灵活就业人员如何设计更好的、更加灵活的制度，也是一个比较迫切的问题。
第四，在农村普遍实行最低生活保障制度。农民的基本生活需要和城里人不一样，农村最低生活保障标准可以低一些。因为农民有承包地，可以种点粮食、蔬菜。从补差来看，各地农村也有差别，平均起来，实际补差每个贫困人口一年100元—200元就可以了。亚洲开发银行认为有27亿元就够了。这是按农村贫困人口是2700万计算的。那么，即使多算一点，标准再高一点，54亿元或者再多一点，大致相当于用于城镇低保的100亿元左右，就可以解决农村贫困人口的最低生活保障问题。所以，农村最低生活保障制度不是可不可以实行的问题，实际上有些省已经搞起来了。
第五，大力推进新型农村合作医疗制度建设。我国卫生和医疗体系存在的严重问题是资源分配不公平，大体上说，80%的医疗资源分配给了城市，其中又有80%的医疗资源给了大城市，广大农民缺医少药，“看病难、看病贵”的问题远甚于城市居民。 2003年，中央决定在农村试行新型合作医疗制度，但筹资标准太低。2006年，温家宝总理在“两会”上宣布把筹资标准提高到每人每年50元（中央财政出20元，地方财政出20元，农民个人出10元），并要求迅速推广，到2008年基本普及。这项重大决策结束了农民健康问题没有制度性保障的历史，尽管目前的筹资水平仍然不高，但还是得到了广大农民的热烈欢迎。
底线公平概念和柔性调节机制，由于区分了不同的需求层次，明确了政府、社会和个人的责任，划分了市场机制和非市场机制的界限，因而对于解决上述问题可以提供有益的启发。但以下几个关系需要进一步明确：
第一，扩面和标准的关系。
现在我们提的“广覆盖、低门槛”从总体上讲是符合中国国情的。我们毕竟是个穷国、人口大国，社会保障又是人人都需要的，起码在半个世纪以内标准都不能高。“广覆盖、低门槛”实际的效果是门槛也不高，覆盖也不广，这里面的问题不是一个简单的门槛低了覆盖面就宽了的问题。比方说在工伤保险这种事情上应该有不同的门槛吗？我们时常发生农民工受了伤赔偿只相当于城里人的几分之一，“门槛”高固然不利于扩面，但问题的核心是不公平，保障过分和保障不足同时存在，有保障和无保障同时存在。解决的办法，按照底线公平的思路，就是优先把处于底线以下或濒临底线的群体的基础性需求保障起来，城乡并举，贫富兼顾，逐步解决城镇社会保障制度的完善问题。
第二，政府责任和个人责任之间的关系。
在整个社会保障问题上，政府责任和个人责任之间怎样建立起一种平衡的、协调的关系？正好像现在减免了农业税，政府就必须承担农业税减免之后原来靠农业税支持的那些社会事业怎么办的责任。例如，原来靠农业税养老的那些“五保户”、乡镇养老院何以为继？农民工的问题也是这样，农民工群体脱离了农业生产经营活动，也就脱离了传统土地保障的范围，他们与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中养老、医疗、工伤、失业等各方面的社会风险，客观上也就有进入社会保障网络的需要。政府既然承诺了可以自由流动，那就承担与自由流动相关的责任。面对农民工的社会保障问题，就不能怕外资不来，不怕私企承担不了。为什么外资可以进来廉价地剥削中国的民工，为什么私企可以无限制地搞原始积累？农民工的社会保障责任个人化，就等于相应地承认了外资不给中国职工交纳社会保障金、私企不给职工参保的合法性。中央已经明确提出利用外资的合理性问题了，中国私企的原始积累已经搞了20多年，也应该离开这个阶段了。所以，政府没有必要再担心吓跑了外资和私企，而容忍他们推卸对职工特别是农民工的社会保障责任。
第三，企业责任和个人责任之间的关系。
前几年，对失地农民的经济补偿一般只是一次性货币补偿，且不说补偿标准普遍偏低，不足于保障失地农民的基本生活；即使补偿稍多一点，也不能据此应付失业、疾病、养老等风险。最近，四川成都市和浙江许多地方都提出变一次性货币补偿为制度性社会保障，广东省政府要求凡开发商不能对失地农民提供基本生活的社会保障，就不批准征地，这叫“即征即保”。同样道理，任何企业，不论外企、私企，还是国企，只要雇工，就应该提供社会保障，这叫“即雇即保”或“即聘即保”。事实上，前一段时间在农民工问题上普遍存在只用工不保险的现象。不论是从尊重人权还是维护公平出发，只有承诺提供最基本的社会保障，用人单位才有资格雇用农民工。
第四，强制和自愿的关系。
政府在社会保障上的最大责任就是实行强制，不论企业和个人是否同意。到目前为止，尽管国家有了法律规定，像工伤保险这样一些保险也没有普遍实行。
对城镇养老、医疗保障制度的改革和完善，城乡统筹的社会保障体系的建立，需要专门讨论，但按照底线公平和柔性调节的理论，社会保障支出水平不是与经济增长率相应地增长，而是直接与“基础性需求水平”相挂钩。由于“基础性需求”（生存需求、基础教育需求、公共卫生和医疗需求等）是相对稳定的，虽然其水平也会随着经济发展和社会进步有所提高，但这种提高，往往表现为绝对量的稳步增长，而不表现为相对比例的同步增长（其中，恩格尔系数随经济水平的提高而下降）。因此，这种需求的稳步提高不会给经济发展造成负担，反而在经济增长乏力时，基础性需求可能成为维持经济增长率的积极因素。
由于我国总体上已经越过温饱线，消费水平从温饱型向发展型过渡，少部分人开始向享受型过渡。因此，财政收入会有大幅提高，而随着恩格尔系数的降低，由政府财政支持的“基础性需求”支出会相应降低。政府对“基础性需求”的支出效益会明显大于支出本身。这个拐点从上海、浙江等省市的情况看，已经出现，即政府对“基础性需求”的支出效益完全是正值。从全国来看，拐点是否必然在人均GDP超过3000美元左右时出现，尚难论证。但是，只要政府守住“基础性需求”支出这一条公平底线，就没有可能走上“福利国家”道路。因而，社会保障的可持续性将可无虞。
