党代表大会常任制中的人民主权与国家主权

作者：陶庆

时间：2007-05-18

马克思主义执政党不仅享有人民主权的政治特征，同时她还具有一国之内最高政治权威的国家主权政治地位。作为中国化的马克思主义政党，中国共产党组织在筹备期间，即规定了“两种主权”相统一的马克思主义政党政治特征。1920年10月起草的《中国共产党宣言》表明，“共产主义者的目的”是“要组织一个革命的无产阶级的政党——共产党。共产党将要引导革命的无产阶级去向资本家争斗，并要从资本家手里获得政权……并要将这政权放在工人和农人的手里。” [17]共产党的首要政治任务在于掌握政权——它是国家主权的载体，这个命题成立的前提条件是确立“将这政权放在工人和农人的手里”的政治原则——即人民主权原则。历经八十多年政治风云，特别是五十多年执政考验，中共愈益从“三个代表”与“领导核心”的政治视野强调两种主权特征相统一的政治功能，并载入中共十六大《党章》：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。” [18]（p57）不仅如此，马克思主义执政党还善于把她的两种主权特征上升到宪法高度，从而将她自身的政治活动纳入进国家宪政的政制框架中。如：第一届全国人民代表大会第一次会议通过《五四宪法》开篇即称：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在１９４９年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利。我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。” [19]（p1）第一句话表明中国共产党作为执政党的权力来源，即“人民主权”特征；第二句话表明中国共产党作为执政党享有至上的政治领导地位，即“国家主权”特征。其后，我国宪法虽几经变动修订，马克思主义执政党两个主权特征的政治规定仍屡次得到了重申和强化，1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《八二宪法》同样开篇宣称：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民……战胜许多艰难险阻而取得的。……中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。” [20]（p3）

可见，中国共产党《党章》和中华人民共和国宪法规定，均从两种主权的政治规定确立了她在中国政治统治中的人民性与权威性特征，表明了她在中国享有无可争辩的人民主权与国家主权政治地位。

党代表大会常任制怎么会成为中共执政下表达与实现人民主权的重要国家主权之实体呢？这是由她在中国唯一合法执政党的政治地位而确立的，更是由她能够代表中国最广大人群众根本利益的党性而确立的。“共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益。” [18]（p31）中国共产党的人民主权特征与国家主权特性，并不是一开始就完全合二为一的。在1931年前，她在政治上声称代表着以无产阶级、农民阶级为主的人民利益，具有相当人民主权的政治合法性，以反对一切剥削阶级及其代理人的政治统治；但此时她尚没有接触到执掌国家权力甚至成为国家主权的一部分。1931年11月7日，来自各根据地、红军部队和总工会的代表们选举产生了中华苏维埃共和国临时中央政府，他们举手通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，年仅十岁的中国共产党由此迈向了把人民主权与国家主权相结合的政治统治新旅程。《中华苏维埃共和国宪法大纲》是这样表述的：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务，发布一切法令和决议案。” [21]（p13）毫无疑问，中国共产党的政治领导在实际上已经确立为“中华苏维埃共和国”的国家主权——实际上的一国之内最高的政治领导实体。当时，中国共产党不仅要代表和实现共和国人民的切身利益，保卫共和国人民的根本利益，而且还面临着另一个更为重要的政治任务：如何把人民主权与国家主权从理论上分开，学习在竭诚代表和维护人民主权这一政治合法性的同时，把共产党的政治领导与苏维埃的政权领导既区别又联系地统一起来。沿着这一新出现的理论与实践课题，中国共产党开始了从政治制度上衔接人民主权与国家主权的新探索。从1936年8月中共中央提出“建立民主共和国”的口号到次年2月把苏区工农民主政府改名为中华民国特区政府，从提出苏维埃政制到倡行 “三三制”政权原则等等，在中国共产党开始探索建立和行使国家主权的重要历史阶段，党的政治领导权始终是根本性的核心领导力量。特别是具备宪法性功能的《陕甘宁边区施政纲领》，在其正式文件之中就明确称：“一九四一年五月一日中共边区中央局提出，中共中央政治局批准。” [22]新中国成立伊始，《共同纲领》即在序言中强调，中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权,而以工农联盟为基础,以工人阶级为领导。这些无疑确立了中国共产党在国家政治生活中的最高领导地位，赋予了她构成国家主权重要组成部分的政治职能。[23]（p38）直到党的八大，党确立了党代表大会常任制，才以正式政治制度的形式完成了衔接人民主权与国家主权的政治使命。

三、实现两种主权的政治功能

马克思主义执政党的两种主权特征是与她开辟的有别于其他形式的社会主义政治文明建设紧密地连接在一起的，只有通过党代表大会常任制的制度形式与运行机制，她才能建立起人民性与权威性相统一的新型国家政权。

马克思主义关于政治文明的表述最早可以追溯到1844 年。马克思在《关于现代国家的著作的计划草稿》第七条中写道:“执行权力, 集中制和等级制。集权制和政治文明。” [15]（p238）这说明，社会主义政治文明与权力过分集中的政治制度是相对立的。马克思主义政党在解决政权建设方面有一个其他任何党派所不具备的“法宝”，那就是其建党的自律性，方式就是党代表大会常任制。因此，党代表大会常任制是马克思主义政党的党建一般原理。一是确立党代表大会的性质和地位，是“党的最高权力机关”、党的“立法机关”。 [24]（p574-575）每年，党必须根据不断变化的国内外形势经常调整甚至改变党的方针政策，所以党的代表大会必须实行年会制，即每年召开一次。第一个共产党党章明文规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会。” [25]（p575）德国社会民主党是第二国际时期各国建立的28个工人政党中最强大、最有影响的党，党章中规定：党代表大会每年至少举行一次，每次大会的议事日程最迟应在会前六周公布，“在公布后十天内收到的提案，至少须有三分之一的代表赞同才提交讨论”。[26]（p17-18）当然，在党尚未执政之前要坚持年会制实有困难。1847建党之初曾经在半年时间之内举行过两次党的代表大会，1848欧洲爆发革命之后就无法召开党的代表大会，到1852年党终于被迫解散。但是1869年重新建立的德国社会民主工党，依然坚持马克思、恩格斯创立的党代会年会制（只是在反动政府于1878—1890年实行“反社会党人法令”12年期间有8年被迫停开）。以至1892年9月，恩格斯(Friedrich Engels)在致德国社会民主党领导人奥·倍倍尔的信中还指出：“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章，你们执行委员会（指德国党中央执委会）也必须这样做；……而且，让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般来说也是重要的。这样做任何时候都是必要的”。 [24]（p474）可见，马克思、恩格斯对工人阶级政党建设的重要原则极端重视，从早年到晚年一直坚持党代会实行年会制即党代表大会常任制。二是确立议行察分权的基本原则。巴黎公社原则之一是，“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关” 。[25]（p375） “议行合一”的领导体制，是指代议机关与行政机关的关系，而非党与其他国家权力机关的关系。

列宁(Владимир Ильич Ленин)第一个认识到党内权力分权与制衡的必要性与可行性。他提出，党的中央委员会应成为党的决策机关，同时，党内还应设立一个执行委员会，是执行机关。他强调，要建立一个与中央委员会“平行的监察委员会”，使它“享受独立的权力”。按照列宁的设想，执委会是一个执行机关，纪委是一个监督机关；监督机关和执行机关都向对其授予权力的党内权力机关负责，中央委员会与监察委员会同时向党的代表大会负责。列宁在向俄共党的第十二次代表大会提出的建议中指出：“我党中央全会已有发展成为党的一种最高代表会议的趋势。它现在平均每两月至多开会一次，至于日常工作，大家知道，则由我们的政治局、我们的组织局、我们的书记处等等以中央委员会的名义处理。我认为，我们应当走完这条已经走上的道路，把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两月开会一次，有中央监察委员会参加……我们的中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上这条道路。” [27]（p374）“党的最高机关应当是代表大会，即一切有全权组织的代表的会议，这些代表作出的决定是最后的决定。” [28]（p154）列宁思路非常明确，使决策、执行和监督的三方权力有机分权与制衡，是马克思主义政党在执掌国主权时必须分权制衡思想的重要表现。而其后由于斯大林奉行“个人崇拜”式的高度集权政治制度和运行机制，基本上否定和抛弃了党代表大会常任制，党的领导变成了个人领导；因此，党不仅离人民主权的政治合法性越来越远，而且最终也丧失了对于国家政治生活的政治领导权即国家主权。

可见，党代表大会常任制不是当代共产党人的发明创造，而是马克思主义政党具有的优良品质，并曾形成了有别于其他任何阶级政党的党建光荣传统。1956 年9月16日，邓小平在八大修改党章的报告中，正式提出了党代表大会常任制的问题：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。……代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。” [29]（p233）八大以后，由于党内民主生活出现不正常现象，党代表大会常任制没能再继续实行，以至酿成十年文革的内乱悲剧。但是，“如果对外部的、超然的、标准的这种批评被接受的话，立宪政体的建立和垮台就取决于人民自我限制的能力。如果没有外部标准作为限制共和国公民的基础，立宪政体的根基就必须是自我限制的人民的统治。” [30]（p159）中国共产党的确具备这种通过“自我限制”而达到融通、衔接人民主权与国家主权的政治品质。十一届三中全会以后，中共又开始了把党内民主建设与对党内过分集中权力实行分权与制衡这一宪政民主政制的重新探索。上个世纪八十年代以来，重视和倡导党代表大会常任制并展开此项试点工作。党的十六大政治报告强调“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，[18] (p50)从而，此项工作进入了一个新的发展阶段。中国共产党把马克思主义政党的代表大会年会制与党代表的常任制结合起来，形成了党代表大会常任制——一个必然可以使党内民主得到重大发展的重大改革制度，[29]（p233）其主旨即在于对于过去曾经党内权力过分集中的现象进行反思。对权力进行分权与制衡是宪政政制的主要精神，但西方政治制度中的重要成果——宪政政制——并没有从根本上解决宪政与民主相统一的矛盾。“宪政只是迈向民主的第一步,其本意和直接目标在于自由而不是民主,宪政不能保证人民成为国家主人翁。” [31]而党代表大会常任制最突出的政治思想价值在于，它把党内民主与分权制衡的宪政价值有机科学地结合起来，从而把人民主权与国家主权辨证地统一起来。这是所谓“革命遗产”与“宪政遗产”相融合的现代政治现象：“要真正理解革命遗产和宪政遗产之间更大论战中两方面变化的命运，我们必须特别注意革命运动本身宪政化的一些最初步骤。正是在这里从革命的传统向宪政的传统的转变最为明显。” [3]（p238）党代表大会常任制试点工作是一项极其复杂、敏感的当代政治现象和政治行为，它是基于党内民主建设，并对党内过分集中的权力进行宪政意义上的分权与制衡，具有重大的宪政民主价值，是当代社会主义政治文明创新发展的成果。

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[17] 党史资料汇报（第1号）[C]，中共中央办公厅编印，1958.6.3；转引自《中国共产党新闻网》，“历次党代会”栏目，“第一次全国代表大会”，参见http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64553/4427948.html.

[18] 《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》. 北京:人民出版社[C].2002.

[19] 新华月报[N],1954.10.

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