党代表大会常任制：政治社会学的观察与分析路径
关键词：党代表 常任制、党内民主、合法性、社会动力
中国共产党把马克思主义政党的代表大会年会制与党代表的常任制结合起来，形成了党代表大会常任制——一个必然可以使党内民主得到重大发展的重大改革制度。[1]党代表大会常任制是指，每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。这期间，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举。也就是说，党的代表大会像全国和地方各级人民代表大会那样，代表的权利也同人大代表类似。党的代表会议由党的委员会每年定期或不定期召开，听取和审议党的委员会和党的纪律检查委员会工作报告，讨论决定党的重大问题，对全委会及其成员的工作进行评议。对实行党代表大会常任制，我们党曾在八大党章中作过规定。后来由于种种原因，未能坚持下来。20世纪80年代初，中央有关部门又重新对实行党代表大会常任制进行研究，并从80年代末开始，先后在十几个个市县区组织进行了党代表大会常任制的试点。[2]马克思、列宁都主张年会制，年会制固然有利于实现党内民主，但是还有很大缺点；这种常任制和年会制结合，能够有效地弥补这些缺点，所以是对马列主义的新发展，也是我们党的创造发明。[3]中国共产党成为执政党以来，特别是上个世纪八十年代以来，十分重视和倡导党代表大会常任制，有计划、有目的的展开此项试点工作。党的十六大政治报告强调“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，[4]从而，此项试点工作进入了一个新的发展阶段。党代表大会常任制试点工作是一项极其复杂、敏感的当代政治现象和政治行为，本文试图把它放在社会转型和体制转轨的社会背景下进行社会学的学理性分析，以求从社会的角度来观察和解释它形成的经验、存在的问题和进一步发展的社会动力。当然，鉴于社会学的任务并不在于发现或重新发现“问题”的“答案”，而只是将“问题”“暴露出来”，[5]本文力求摆脱个人情感上的好恶，揭示党代表大会常任制试点工作过程中的某些推动或阻挠某一趋势的力量因素。
一、基本做法
全党党代表大会常任制试点工作，具有相对大的研究和探索空间。在这一方面，由于各地领导的心态不一，全党在这一方面的进程参差不齐。既有市、县市区、乡镇，也有大众企业、南宁卫生局等企业事业各单位。其中省辖市较少、县市区居中，最多者为乡镇一级党组织。一般地说，有三种类型：浙江等沿海开放地区在经济社会等条件先行发展再实行试点的类型；四川等内陆省份开展试点工作与发展经济促进社会进步同步进行的类型；陕西省等一些欠发达地区的基层组织迫于“人养不活”的生存和发展压力，主动开展了党委领导班子、党委书记的民主选举、竞选职位的试点工作，对当前进一步搞好党代表大会常任制试点工作提供了方法上的借鉴。
（一）第一种类型的基本做法。第一、通过多种途径提高党员代表的素质，为发挥代表的作用打下良好的基础。一是减少代表名额，提高代表群体的参政议政能力，有利于代表参与党内外事务。代表名额一般都比原来减少了20%以上，有的试点市县区以将代表人数由300名减少到200名左右。[6]如，四川省适当减少代表名额，调整代表结构，规定常任制代表的名额原则要低于上届非常任制代表人数的２０％；[7]绍兴市2003年党代会代表人数比上年党代会减少了２０％；椒江市2003年党代会代表人数比上次党代会减少３４％。同时，这两个市的代表群体在年龄结构、文化结构和分布状况等方面也有很大的改善。二是划小代表的选举单位。绍兴市党代会把市级机关和市直单位划分为８３个选举单位，椒江全市共划分出１０４个选举单位，每个选举单位一般只产生１至２名代表。这样党员对代表候选人更为熟悉。也有利于代表与选举单位建立起——对应的关系。[8]三是改进党代会的工作程序，让代表提前参与党代会的有关活动。在党代表大会召开前，提前数天以代表团为单位组织当选的代表开展活动。活动的主要内容是：向代表通报党代会的主要议程；征求对党代会报告，“两委”候选人建议名单的意见；提出履行代表职责的有关要求。这样做，一方面有利于充分发扬党内民主，使代表的权利和义务都得到保障；另一方面，也有利于党组织有时间从容地处理某些突发事件，及时做好组织和协调工作，使党代会开得更加顺利。
第二、确立党员代表在地方党的领导工作中的地位和作用。在绍兴市，这项制度的主要内容有：一是明确代表的任期与党委相同。赋予代表在党代会闭会期间的权利和职责，主要的职责是：收集本选举单位党员的意见和要求，及时向代表大会和市委反映；结合本单位实际，对党的建设、经济和社会发展、群众的思想和生活等有关问题进行调查研究，向党委和有关党组织提出工作建议和批评；根据有关规定，对党委成员实行监督；党委认为有必要时，可以委托党员代表对有关问题进行专项调查。为了便于党员代表开展活动，给每位代表颁发了《党员代表证》，并规定了代表的活动方式。党员代表除了集中参加党内会议和市委组织的活动外，还可以在本选举单位内开展有关活动。二是划小代表团，为了使代表的活动具有一定的组织形式，加强对代表的管理和教育，按区域和工作性质将代表划分为若干个代表团。代表团在大会期间的职责是组织讨论，形成提案，酝酿人事问题等。平时各代表团根据需要可召开代表团会议，讨论党委提交讨论的问题；形成提交党代表大会的提案；讨论本代表团所在区域和工作系统内的有关问题；提出工作建议。[9]
第三、党代表大会“年会制”定期讨论和决定重大问题。过去，党代表大会的作用发挥得不够充分，一个重要原因是两次党代会之间的间隔比较长。党代表大会难以随着形势和任务的变化，适时地调整工作思路和工作部署，做出决策。椒江市直接试行了党代表大会“年会制”，即每年召开一次党代表大会会议，听取和审议市委、市纪委本年度的工作报告，讨论决定本地经济、政治和社会发展等重大问题及年度工作规划，讨论决定其他有关事宜等。[10]绍兴市由于考虑到省辖市的范围比较大，从改革试点的角度出发，暂不实行年会制，但确定在两届党代表大会期间，再召开一至两次党代表全体会议。[11]为认真贯彻落实党的十六大精神，进一步扩大党内民主，健全党内监督，建立健全科学的领导方式和工作机制，增强党的活力，2003年台州市向浙江省委请示，要求扩大党代表大会常任制试点。省委同意台州市在全市范围内扩大这项试点，已经试行党代表大会常任制的椒江区继续深化，另7个县（市、区）在2003年换届时试行，而现正处于届中的台州市本级和路桥区则到2005年换届时试行。[12]
第四、大胆把试点工作引向省辖市。2003年8月19日上午，广东省首个地级市党代表联络办公室——中共惠州市委党代表联络办公室挂牌。[13]这标志着惠州党代表常任制开始进入实质性运作阶段。市委向全市每个党代表发出了《实行常任制，全赖你参与》的信和《党代表意见建议卡》，市委还依照有关政策法规，结合惠州的实际，在全国率先编辑了《党代表手册》一书，发给党代表学习使用。
第五、大规模全方位在乡镇铺开试点工作。迄今为止，江苏省已有100多个乡镇推行党代会代表常任制工作，其中，如皋市委下发了《关于试行党员代表大会常任制的实施意见》，已在全市２３个乡镇全面试行镇党代表常任制；[14]徐州睢宁县在2002年8月就召开县委常委会专题会议进行认真研究，决定以全县16个镇党委召开党代会进行换届选举为契机，全面试行镇党代会代表常任制；[15]宿迁市宿豫县乡镇试点工作也在2002年10月就已经全面铺开，等等。[16]
第六、探索非常任党代表和常任制党代表共存的过渡办法。一是什邡市委按照《什邡市党代表大会常任制试行办法》关于常任制代表名额应低于市第十一次党代会代表人数10—20%的规定，及时部署常任制代表确认工作，对全市81个直属党委、总支、支部提出明确要求。被确认的对象是市第十一届党代会正式代表和由于工作关系和代表结构需要，需重新选举增补的代表。代表初步人选书面向选举单位党组织提出自愿当市第十一届党代表大会常任制代表的申请，并在党员代表会或党员大会上进行如何当好代表的公开承诺，并接受党员或党员代表无记名信任度测评。同时，凡有增选任务的党组织，都将按规定补选出常任制代表。这样就形成了两个层次的党代表体制。[17]二是江苏省泗阳县在所属23个乡镇全面试行乡镇党代表大会常任代表制时，根据工作需要，补选部分党代表。考虑到维持党代表队伍的相对稳定性，补选党代表的人数基本控制在党代表总数的1／3以内。[18]
第七、外企党员员工当选上常任制党代表。山东乳山市试行党代会常任制， 20名民营外资企业党员当选常任代表，外资企业的党员代表也是这次党代会的新成员。华隆（乳山）食品有限公司总经理刘芳友是本届大会主席团成员之一，作为外商独资企业的常任党代表。他将不只参加这一次会议，代表身份也不因这次会议的结束而结束，他的任期与本届党代会一样，任期5年。[19]另外，2003年6月18日召开的中共上海市青浦区赵巷镇第十三届代表大会第二次会议通过了《中国共产党青浦区赵巷镇代表大会代表常任制试行办法》，这标志着上海市党代会代表常任制试点工作也正式启动；[20]后来通过的《中共天津市红桥区代表大会代表实行常任制试行意见》和《红桥区实行党代表常任制实施方案》，也表明天津市也正式启动了党代表常任制工作；并把落实党代表“审议权”，作为常任制党代表的一项最重要的权利。[21]
（二）第二种类型的基本做法。第一、形成了不同地区、层次和水平相结合的试点模式。如四川2003年大范围试行党代表常任制，初步积累了五种模式的经验，即市县乡三级联动型、县乡二级联动型、单一的县级常任型、单一的乡镇级常任型和企业党代表常任型。[22]
第二、有重点、有突破地开展试点工作。四川将在全省条件成熟的地方，逐步地有组织地推广雅安市直选党代表的做法，并形成更大范围内试点，重点在市县两级的试点大格局。其中，四川省委组织部近日出台了《关于市、县（市、区）党代表大会常任制的试行意见》。《意见》规定，党代表大会可以每年召开一次，也可根据实际需要不定期举行，审议当地党委、纪委的年度工作报告，在换届期间选举当地党委委员、候补委员和纪委委员，选举出席上级党的代表大会或党员代表会议的代表，听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的提案、意见和建议的办理情况的说明，讨论确定当地党委认为需要提交代表大会讨论的其他事项。实行常任制的党代会代表可对本地的重要工作、重要项目和企业进行视察；代表１０人以上联名，可在代表大会召开期间以提案的形式，或在代表大会闭会期间以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向当地党委以及辖区内各级党组织提出提案或质询；上级党委组织部门每年可组织代表对当地党委班子及主要成员进行一次测评，当地党委也应组织代表对重要部门和问题比较突出的单位进行评议和测评。《意见》还规定了党代会常任制的组织保障：党代表受国家法律的保护，代表的工作受党的纪律的保护。在权利保障方面，《意见》规定，代表所提的提案、意见、建议由联络办转交给相关单位或个人；所涉及到的单位或个人必须在6个月内给予负责的答复。代表所议定、质询、评议、监督的事项，一经当地党委批准，任何单位或个人不得以任何理由予以推诿或拒绝，不得对代表履行职权进行干扰，更不得打击报复。[23]
第三、省会城市开展试点工作。2003年9月， 一是长春市朝阳区正式通过“党代表大会常任制度（试行）”，根据吉林省委及长春市委精神和长春市委组织部《关于开展党的代表大会常任制试点工作方案》的要求，朝阳区的“试点”工作将分三个阶段进行。目前，试点准备阶段已经完成，开始了试点启动阶段，2003年12月至2006年底是试点深化阶段。[24]二是广西南宁城北区党代表大会常任制的试点工作，始于１９９８年１０月召开的第五次党代表大会。４年以来，城北区委通过制定《党代会代表常任制试行条例》、《常任制代表意见、建议处理办法》、《党代会代表活动暂行办法》来明确常任制代表的资格、权利、义务、职责，代表活动方式及日常管理。同时，赋予党代表包括检查权、表决权、选举权、质询权、监督权、评议权等；组织常任制代表深入基层调查研究，听取各级党组织和广大党员的意见１２次；定期组织代表对党代会决议的落实情况和群众关心的重点、难点、热点问题进行视察；每年组织代表对处级领导干部进行测评，对城区中层干部的述职进行民主评议；代表每年向自己所在的党支部、选举单位的党员进行述职，报告自己一年来参加代表活动的情况，今后履行代表义务、行使代表权利的打算等。[25]
第四、选择有一定民主意识和民主经验的地方试点。2003年下半年，湖北省荆门市选择了省“两推一选”示范镇的杨集镇作为乡镇试点单位，试行了镇党委会讨论重大事项实行无记名投票表决的办法；从8月份开始，进行以“海推直选”镇党委书记、镇长，“两推一选”村党支部成员和直选村委会成员为主要内容的镇村两级班子换届选举工作。[26]
（三）第三种类型的基本做法。湖北省咸宁市咸安区在党的领导方式改革探索实践中，民主直接选举乡镇党政领导班子（包括党政正职）和党员竞选党委委员、党委书记、副书记的做法，这种直选和竞选的经验，为现在开展的党代表大会试点工作提供了直接的经验性的案例，具有重大的理论价值和实践意义。同时，直选和竞选乡镇党政领导班子这个创新做法，既不是上级领导部署的工作任务，也不是个别领导“秀”给他人看的“政绩工程”，而是党员群众和党员领导干部迫于“人养不活”的生存压力，自发开展的自觉自愿改革行动，并与农村税费改革和乡镇管理体制改革有机地结合了起来。咸安区委推出了一整套乡镇管理体制改革的方案，即于2003年元月，在贺胜桥镇和横沟桥镇悄悄启动了党代表大会常任制试点工作。“两票”推选，竞争择优，交叉任职，机构精间，“四大家”合成“一家”，书记镇长一肩挑，党委政府原14个内设机构统一合并为4个办公室，各乡镇确定干部职能32－39人，“七站八所”与政府脱钩。一番大刀阔斧下来，全区乡镇机关干部由过去的690人精简到433人，其中领导干部班子成员由205人减少到108人，真正做到了减人、减事、减支。“海推直选”，使乡镇领导的“座椅”第一次如此直接地与群众的选票联在一起，对老百姓来说，这是一个质的飞跃。[27]的确，“这是一场伤筋动骨的革命。”这场革命式的改革行动，为当前党代表大会常任制试点工作提供了难得的借鉴。
二、经验与不足
党代表大会常任制中，党代表起着承前启后、承上启下的中枢作用、灵魂作用。如果党代表选不好，或者选准了但无法正常发挥作用，则再好的领导制度、再好的领导体制都会走样变形、形同虚设。这一方面，既积累了宝贵经验，也存在着一些问题。
第一，经验方面。一是党代表的任职资格。要求是本届党代表，[28]也可以另行重新选举新的常任代表，规定“被确认的对象是市第十一届党代会正式代表和由于工作关系和代表结构需要，需重新选举增补的代表。”[29]对常任制党代表的文化水平做出了明确规定，农村代表原则上应具备初中以上文化水平，城区代表原则上应具备高中以上文化水平。[30]二是党代表的产生方式。适当减少代表名额，一般都比原来减少了20%以上；划小代表选举单位，每个选举单位一般只选1至2名代表，便于党员对代表候选人的了解和监督；试行常任制后的代表全部由基层党组织差额选举产生，代表差额比例达到40%，有的还超过了50%。[31]有的地方还采取了公开直选的方式产生党代表。[32]三是党代表的法定权利、职责任务。制定《党代会常任制工作试行办法》、《党代表选举办法》和《党员代表制度的实施细则》，规定代表在选举、审议、评议、监督、建议五个方面享有充分的权利；在党代表日常行权方面均建立了相关运行机制：代表视察制度、代表提案质询制度、代表评议制度、代表联系群众制度、代表学习培训制度、代表考核制度等；规定选举单位１／３以上党代表或党员可以联名提出罢免他们代表资格的要求。[33]规定规定党代表大会是全镇党的最高领导机关，“党代表有权提出罢免案”。[34]
第二，不足方面。党代表的职责和权利模糊，党代表和党代表大会、党委会、常委会之间的相互权力关系还没有完全理顺，权力的逆向运行行为仍存在。一是党委会给党代表布置调研任务。有的地方规定，党代表受党代表大会和党委的委托，对有关问题进行专题调研，并形成调查报告，供党委决策参考。[35]这种规定没有正确认识和处理党代表、党代表大会的决策功能，反把党委会的决策功能放大了，把党代表和党代表大会的决策功能变成了执行功能。所以建议改为，受党员群众或选举单位党组织的委托，党代表可以自行根据实际开展调查研究，作为党代表履行职责的手段和内容，并接受党员群众和选举单位党组织的监督和验收。同时，在一定的条件下，经党员群众或选举单位党组织的认可同意，可以另行接受区委、党代表大会常任组织的委托，开展若干调查研究，并向委托单位负责报告。二是党委委员“上对下”式地联系党代表。有的地方建立了党委委员联系党代表制度，要求每位镇（街道）党委委员联系若干个党代表，每年至少谈心一次、家访一次，以加强对代表的指导、协调和服务工作。[36]这也搞反了党代表大会与党委会之间的权力授受关系。党代表一旦常任，就意味着党代表将发挥参政议政的政治作用，不是党委委员主动联系党代表，做党代表的政治工作；而是党代表要主动联系党委委员，经常性开展谈心、调研工作，并要求和责成党委委员经常性地向党代表通报有关重大事项，以征得党代表的意见。因为，党代表联系党委委员，可以把广大党员群众和基层党组织的建议和意见向党委委员反映，以促进党委委员对基层情况的了解和把握，更好地制定符合本地区本部门的政策。总之，党委委员是党代表选举出来的，党代表可以代表党员将执政的权力交给党委会，也必须以适当必要的方式监督党委委员行使权力。至于党代表与党员群众、与选举单位的党组织的关系，也可以类推加以确定，即党员群众或党员小组、支部、总支和党委要经常性地与党代表保持工作联系，要求党代表如实汇报情况、研究工作，并责成他们负责地把党员群众和基层党组织的建议和意见向党委会作出汇报，至少必须向党代表所联系的党委委员做通报并备案在册。三是试点工作成了上级布置的检查任务。有的地方出台的《关于试行镇党代表常任制的意见》规定，将把党代表常任制的实施情况作为对各镇党建工作考核的一项重要内容，每年进行检查。[37]看起来，这个规定是加强党代表大会常任制工作的有力举措，但从深层次来分析，就可以得出这样的结论：党代表大会常任制是上级党组织对下级党组织部署的工作任务，而不是一场触及人们灵魂深处的革命。这样的改革，主动权完全操纵在上级党组织的手中，而改革的“主力军”——广大党员群众和基层干部却被动地跟着上级党组织的指挥棒乱转一气，其结果，必然不能达到党代表大会常任制的应有效果。四是党组织“规定”代表团团长人选。有的地方规定设立（而不是由党代表选举或者推荐）代表团团长、副团长，召开会议时间、活动内容由代表团长、副团长协商确定，等等。[38]这些办法和规定没有充分地体现民主选举和党内竞选的基本原理，与党代表大会常任制的党内民主精神是不相符合的。五是有意回避弹劾和罢免的程序。邓小平同志早就说过：党内民主的“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。”[39]除极少数地方外，很多地方的试点工作中，对弹劾和罢免的程序没有作出明确的规定，有的甚至是有意地回避。如某某县第十次代表大会通过的《某某县第十次党代会常任制暂行办法实施细则》，[40]全文六个部分共三十个条目，找不到弹劾和罢免的任何信息，诸如此类的党代表大会常任制的“试点办法”比例还相当大。党内民主建设的方向，应该是建立一个保证全体党员在有关党的一切重大问题问题上有最终决策权的运行机制。这是党内民主建设的依据，也是党内民主建设的最终目标。在民主制度安排中，权力的授予者对权力接受者的约束和监督的最具威慑的力量就是弹劾和罢免——既然权力的接受者即受托方没有充分反映权力的授予者即委托方的意志和意愿，那么，委托方就有天然的权力收回先前基于错误信任而授予的权力。然后，基于新的信任，以民主选举和党内竞选的方式，重新确立权力的受托方。因此，弹劾和罢免是党员群众监督党代表、党委会、常委会，党代表监督党委会，党委会监督常委会的重要手段和制度保障。
三、主要原因分析
党代表大会常任制试点工作不仅是中国共产党党内民主建设的伟大探索，而且是社会转型和社会变迁与中国共产党执政党建设互动的产物之一。因而，这项试点工作中的不足原因，不仅有党的因素，也有社会的因素。笔者尝试从合法性、试点工作的实质（利益再分配）、学理上存在的阻力（“政治精英”）和潜在动力（党员群众和人民群众）等几个方面作初步探讨。
第一，没有充分认识到这项试点工作的核心内容是执政党的合法性。“党内民主是党的生命”，[41]党代表大会常任制是维系“党的生命”的制度保障。以社会学的学术理念考量这句多少有些感性成分的断语，不难发现，党的生命是执政合法性的比喻表达。难以想象，一个缺乏执政合法性的执政党能够获得有效的政治生命。中国共产党在新世纪之初，有史以来把党的执政合法性提到应有的高度——尽管中国共产党的历史功勋、现实力量和远大理想足以提供可观的执政合法性，但是“所有经验都充分表明，在任何情况下，统治者都不会自动地使自己局限于诉诸物质的或情感的动机，以此作为自身生存的基础。相反，任何一种统治都试图唤醒和培养人们对其合法性的信念。”[42]勿庸讳言，在党内，一些人“对‘合法性’这个用词感到疑惑”，因为“难道我们堂堂这么一个执政党还非法吗？还要去争取什么合法性吗？”[43]这显然是对学理意义上“合法性”概念的误解，[44]“它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律和法令，而是来自由有关规范所判定的、‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’”。[45]哈贝马斯说，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认[46]。所以，它强调的是一种“内心的同意”，即“心理认同”。联系到一个政党的合法性，不管这个政党所追求的理想是多么崇高远大，首要的就是它必须以某种制度形式得到自己成员的“心理认同”和“内心的同意”，如此才能动员党员接受并践行政党倡导的远大理想。也即，任何一种形态的政党都需要自己的合法性，执政党更是这样。在这一方面，包括中国共产党在内的马克思主义政党有着追求此一合法性的光荣历史传统，最为显著的就是党代表大会常任制度——因为，常任制下的党代表通过代表大会和其他方式的公开、自由讨论，最终达到“心理认同”和“内心的同意”；再也没有任何别的制度形式能够如此构成政党自身的合法性。由此可见，如果不以党的执政合法性为核心内容开展党代表大会常任制，其结果只能是无源之水、难以为继，存在这样那样的问题也就在所难免了。
第二，没有充分认识到试点工作的实质是权力的再分配和权力授受关系的再调整。一是改革的实质是利益的再分配、社会关系的再调整。党代表大会常任制是新形势下党内民主的完善和发展，也是党内权力的再分配和党内各阶层社会关系的再调整。邓小平同志明确指出，政治体制改革“这个问题太困难，每次改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍。”[47]不难发现，实行党代表大会常任制、发扬党内民主肯定会对地方党委和党委领导成员的行为起到一定的约束、制约作用，地方党委有时也不愿意给自己套上个“紧箍咒”。所以，各级党委领导对推行常任制的认识程度也就决定了改革的深度。实行常任制后，势必会强化党代表大会的作用，党内原有的三大会议制度的格局肯定会发生变化。原有党的领导程序、工作制度等相应也要发生变化，基于原有制度所产生的利益格局也需要调整，势必会触动一些人的利益。正如有的学者指出的：“还有少数人为了维护原有体制下过度集权的权力格局，打着加强党的领导、保持党的先进性的旗号，有意无意地以各种借口阻拦党建改革，冠冕堂皇地维护自己的既得利益。”[48]
二是任何形式的民主都是依据一定的民主理念对不同利益作出的制度性安排。民主与集中的关系归根到底是各种利益关系在政治和法律上的表现。实行党代表常任制，可以充分利用“代议制”的形式调整党内不同社会阶层成员的利益，协调党内不同利益团体的利益。现在社会阶层分化加剧，6600多万的共产党员不可避免地分散在社会各个阶层之中，每个阶层都有其自身利益需要诉求。必须充分考虑来自方方面面的利益，在党内充分表达、反复权衡，最终形成决策，这是党代表大会作为“最高决策机关”的一项重要功能。同时，党内也存在利益团体，或是地方利益，或是部门利益，或是条线利益等。毛泽东在八大前发表的《论十大关系》就是正确处理党内利益团体关系的指导性文件。[49]党内权力的再分配，就是要改变当前党内权力过分集中在少数人手中，特别是集中在主要领导手中等不正常的现象和体制。这必然要面对有权的一方即所谓的“权力精英”愿不愿意、以何种各方都能接受的方式，积极稳妥地重新分配党内权利，改善当前的权力结构，协调党内不同阶层的利益关系等棘手的问题。认识不到这个问题的严重性，估计不足这个问题的艰难性，就不可能真正搞好当前的党代表大会常任制试点工作。
第三，没有充分认识到试点工作的主要阻力来自党内的既得利益集团。毫无疑问，中国共产党是由先进分子组成的中华民族、中国人民和工人阶级的先锋队，其先进性显而易见。但是，“党内无党，帝王思想；党内无派，千奇百怪。”[50]这一庞大的先进群体，并不是全部利益都整齐划一的。相反，由于各自所处的政治经济文化地位，占有着不同质的政治经济文化资源，使之形成了形形色色的不同利益群体。有的学者明确地指出，改革开放以后，根据各自所占有的政治经济文化资源的不同，可以将当代中国社会划归十大社会阶层。[51]这十大社会阶层均分布着广大的共产党员，即说明了共产党员的自身利益和所处的社会地位是有区别的。而且，研究者把“国家与社会管理者阶层”列入十大社会阶层的第一位，也即这一阶层占有着最丰富的政治经济文化资源。“政党的基本社会学规律”表明，“民主在经历了一种由优异分子统治的政府形式之后，最终变成一种贵族统治。无论从物质上还是从道德上，领导应该被认为是些最能干、最成熟一群。所以，他们有权力和责任将自己置于领导地位，不仅作为党的代表，而且作为能够清楚认识自我价值的个人担任领导职务。”[52]因此，即便是马克思主义政党，在长期执政条件下最容易犯的错误是以权谋私、与民争利，最容易失去民心的是腐败堕落，以至产生所谓“既得利益集团”。[53]所以，“作为改革，民主政治和市场经济一样，实质上也是利益的重新分配和调整。中国民主政治的特点是由党代替人民当家作主向支持人民当家作主转变。对绝大多数‘党内精英’来说，这意味着权力的削弱。即使绝大多数人能够主动意识到这种分权、让权的必要性，也仍然有一个感情上是否接受的问题。因此，最现实的方法，就是为他们提供一个选择：要么继续以老的方式行使权力，但可能带来的后果是，民众对执政党的认同持续下降；要么放弃一部分权力，但这样会提高党执政的合法性。只有在外部存在足够压力的情况下，这种选择才成为现实。由此而论，体制外民主是构成这种压力的不可替代的力量。”[54]我们要实行的党代表大会常任制试点工作，要害就在于分解一部分“政治精英”手中过于集中但又不为人民谋利益的执政权力，甚至在必要的时候，以党代表大会会议或者其他的合法形式“召回”属于党员群众、人民群众的权力。以有效防止出现“个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具”[55]这样一种实际上的“寡头统治”局面。
第四，没有充分认识到试点工作的主要动力是广大党员群众。民主的动力何来？民主的推进，有可能削弱一部分“政治精英” 的权力。从这个角度讲，很难从“政治精英”内部找到民主的动力。实践证明，在这种情况下，民主政治的发展，必须在具备足够的外部压力（“政治精英”之外）的条件下才有可能。[56]这也是历史唯物主义观点在党代表大会常任制试点工作中的运用和体现。目前，党代表大会常任制试点工作过分强调自上而下，没有充分相信群众、宣传群众、教育群众、组织群众、引导群众，没有充分地尊重群众的首创精神，群众变成了不知结局的“常任制”演员。一些地方的党组织和领导，干脆把试点工作全部包揽下来，既不向人民群众、党员群众甚至一部分干部说明试点工作的理由、任务、程序、要求和结果，也不把试点工作的权利和义务交给人员群众、党员群众；只把它当作一项保密性很强的工作，既不向上报告有关情况，也不向本单位有关工作部门保持业务联系，把试点工作当成了少数人联合攻关的严密的科学试验任务。人民群众的参与热情虽然很高，但苦于无法详细了解组织上的具体意图是什么，只能是跟着党组织的指挥棒“瞎转”——让干什么就干什么，让说什么就说什么，基本上处于服从、服务的配角地位。总之，不发动人民群众特别是党员群众、而只依靠少数人坐在办公室里策划的这场改革，不是真正意义上的党内民主实践。因为无论结果如何，党内民主的成份仍没有增加多少。
