公共服务范围理论与政府层级间关系
出处：论文网
时间：2007-05-29
现实中的公共服务是多种多样的，不同的服务，具有不同的范围。其管理意义是，管理单位往往也是多种多样的，是多中心的，在地理上覆盖范围上往往是交叠的。比如，学校最佳覆盖区，往往与行政管理区域是不一致的，所以可以形成比较适当的学校管理区。美国的学区就是例子。水的公共服务区往往与行政管理区域不一致，所以为了有效管理特定的水区域的公共服务，就成立了水域管理。长江水利管理委员会，黄河水利管理委员会，就是例子。不过，这两个机构是事业单位，缺乏公共管理权力，不算是一个正式的管理机构。 从管理的角度来看，公共服务的不同范围相匹配的理论，实际上是要求公共服务管理单位向辖区内的居民直接提供公共服务。也就是说，全国有全国性的管理，区域有自己的管理，地方有地方性的管理，城市有城市的管理。每一个管理机构，直接向自己范围内的公民提供公共服务。 从管理的角度来看，公共服务的公共性理论，要求不同管理范围的机构，在提供相同的公共服务方面具有开放性，如教育，如外地人管理，公民可以进行选择。公民可以通过以脚投票来鼓励不同的管理机构来提升服务质量。管理机构可以相互竞争。这是不同政府单位之间的竞争。公共服务的开放性管理，可以通过不同管理单位在公共服务领域的竞争来确定其适当的管理范围。公共性水平越高的，往往需要较大范围的管理。而公共性水平越低的，往往需要较小的管理范围。义务教育公共性水平高，需要全国性政府来管理。如果全国管理不到位，往往导致公共服务供给不均衡的问题。而高等教育公共性水平低，直接让学校自己来管理最好。如果由政府来管，往往会导致招生名额行政性配置等不公平的问题。 从管理的角度来看，公共服务由不同的管理单位来管理，并不意味着行政性分割，而是要求不同管理范围的机构，在确保范围一致的情况下相互合作，可以有多种多样的合作机制。如气象服务，可以分为公益性和市场性，前者由公共管理机构融资，组织和提供，后者可以通过市场机制提供。公益性气象服务，实现基础数据共享；基础性的服务也共享，由中央融资，部分数据取得可以不同政府单位融资并建立数据交换协议。中央做中央和全国范围需要的地方气象服务。地方做本地的，和本地范围需要的局部地方气象服务。中央由中央融资，地方由地方融资。中央对地方构成支持。各地相互合作。 在这种情况下，政府层级之间的关系就实现了理想。理想的层级关系，不是一个上下级等级关系的公共服务体系，而是相互平等的公共服务管理单位。这一组织系统有些像市场中的企业，管辖范围很多样化，组织也多样化。但公共服务管理组织与市场的企业组织不一样，它往往有一定的刚性，有一定的地理性，还有公共性，也就是开放性。这样的政府是多中心的政府组织，而且是相互交叠的，相互嵌套的。看起来很乱，但很适合提供多样化的，不同范围，不同成本和收益范围的公共服务。 这一理想模式显然是不现实的，因为实际上没有一个国家的公共服务管理系统是这样的。但作为一个理想的模式，可以帮助我们理解公共服务管理组织之间应该是一个什么样的关系，并以此来判断当前公共服务可能存在的职责配置不顺存在的问题。 其最不现实的一点是，政府单位的初次确立，往往与公共服务关系不大。也就是说如果政府是起源于公共服务，政府就会是多中心的。但是国家往往起源于暴力，往往起源于政治统治和全国性行政管理的需要。所以，现代国家往往具有一统天下的特征，行政管理也往往具有上下级等级关系的特征。政府间的关系，一般来说并不是一个多层次嵌套的、多中心治理的关系。 不过，即使是现代化的国家，公共服务的国家，其公共服务融资、生产和提供以及管理的范围，都与现有的行政管理联系在一起的。政府层级间关系的一体化和公共服务需要的管理单位的多中心，是一个很现实的矛盾。 面对这一矛盾，比较现实的理想公共服务管理模式是，在现有的行政管理层级关系的基础上，增加一些公共管理的多样性。 在这种情况下，我们不仅需要从公共服务的角度来思考政府层级间关系，而且需要在现有的政府管理体制的基础上来进一步深入思考这一问题。其思考的目标是，要在现有的条件下增加公共服务的需求变量，需要在现有的基础上改善政府管理体制，调整政府之间的关系。 那么，如何实现这一目标呢？这需要我们进一步开发新的分析框架。在笔者看来，为了更好地提供公共服务来调整政府层级间公共服务的职能关系，应该在管理上做好两种区分： 一是区分两种政府职能：实体性的政府职能和区域协调性的政府职能。 实体性的政府职能，是该级政府直接向老百姓提供公共服务的政府职能，适合于直接融资、生产或组织生产，直接提供的公共服务。每一级政府，都有其实体性的政府职能。如中央政府直接提供的国防，治安。国家征收国税。国家直接提供的普遍的义务教育，基础性的医疗服务。中央的事情，凡是中央自己直接做的，不委托地方政府的，不要求地方政府做的，就是中央政府实体性的政府职能。但中央政府也有需要地方做的事情，或者说在地方基础上做的，如统一市场管理，公民权利保障。但主要以中央为主来做。 区域性协调的政府职能，是该级协调下级政府向老百姓提供公共服务的政府职能。每一级政府，只要不是基层政府，都有协调性的职能。如下级政府相互关系的协调，不同辖区利益矛盾的处理等等。 实体性的政府职能往往需要本级政府为主来处理。而需要协调的事务则由适合协调的级别的政府为主来处理。 二是区分两种政府：实体性政府和区域性政府。 基层政府往往是实体性的政府，一般以实体性的职能为主。中央政府，省政府，地区政府，往往以区域协调和管理为主。实体性的政府，其职能最好直接面向老百姓，不要通过下级政府，否则容易造成中梗阻等问题，下级政府也容易处于本位的考虑，采取相应的对策。如宏观调控职能，是中央政府的实体性职能，如果通过下级政府来执行，往往会导致执行不力的问题，也容易出现上有政策下有对策的问题。中央需要的统计数据，最好不要通过地方来收集，最好通过中央自己来收集。因为地方的数据往往是根据地方的需要收集的，而中央的数据则需要根据中央的需求来收集。这样做，还可以避免因地方的策略行为而导致的数据失真的问题。 一般来说，城市政府，包括镇政府，其实体性水平最高，其公共服务的地理范围也很明显，受益范围和成本范围也明确，并且大致相等。其公共服务水平也容易与其经济发展水平相适应。而其区政府，其实体性比较弱，以服从城市政府的领导为好。所以，城市政府在其自身的公共服务方面自主权可以实体化，上级政府可以少为其承担职责。 区域性政府，在公共服务方面的职能往往是辅助性的，协调性的。辅助性，意味着去帮助公共服务融资、供给和提供能力不足的下级政府，具有区域协调和转移支付的功能。 在这些思考的基础上，再结合组织管理层次理论，我们可以思考如何进一步优化政府层级的问题。 一般来说，一个组织，往往有一个政治决策层（董事会），业务决策层（CEO），管理层以及一线公共服务直接提供层。这样的四个层次的效率是比较合适的。对于一个国家来说，国家层次，省层次，县层次，乡层次，四个层次是比较合适的。多了，层次太多，成本太高，尤其是协调成本很高，也不利于更好地配置公共服务资源。 目前中国政府的管理层次太多，正式的层次是五个层次，多了一层。现在能够去掉的是地区一层。过去的经验是，地级设了就感觉多了，去掉了，就感觉省管不过来。但是，如果我们根据实体性政府理论，把地级市做实了，根据协调辅助性政府职能理论，把省政府承担的城市实体性职能做虚了，把县政府的实体性职能做虚了，而且中央也把自己的实体性职能做实了，那么就省政府的负担就轻了，就可以多管一些区域性协调性和辅助性的职能，省直接关县，是可以实现的。 目前地级市管县，地级市是典型的实体性政府和区域性政府机械混合的政府。两者职能联系在一起，前者往往直接面向市民，而后者往往间接通过县和乡这样的区域性协调政府去提供公共服务。其结果很容易导致城市政府剥削区域政府的公共服务资源。如果让省直接管地级市政府，而让其充分发挥实体性公共服务职能，省政府就可以省去很多负担。并把有限的协调资源用来协调县。这样就等于去掉了地区这一协调层次，从而实现了从中央到地方四个层次的目标。 三、目前的格局以及进一步可能改善的方向 上文从范围理论和管理理论两个角度透视了理想的政府层级关系，以及我国政府层级关系改革的基本方向。本节将从我国政府层级关系实践的角度，来进一步思考这个问题。 与理想的政府层级关系相比较，我国的政府体制是比较复杂的。从公共服务角度来看，有中央直接提供的公共服务，也有省直接提供的公共服务，每一级政府都有自己直接提供的公共服务。中央政府的公共服务职能一般都比较虚，其实体性的公共服务除了国防外交比较实外，其他都是务虚为主。当然，也有一些复杂性。如有些政府部门做了很多本应虚化的事务，如教育部组织全国性的考试，目前甚至已经要组织全国性的研究生考试。这些事务是学校的事务，应该让学校做实，而不是让教育部做实。而中央应该务实的公共服务如义务教育，却没有做实，往往是基层政府来做的。省级政府也有类似的特点。与中央和省政府相比，基层政府比较实，城市政府最实。但很多基层政府的实体性的职能往往也有虚化的倾向，其重要的决策权和管理权，都在本应比较虚化的上级政府乃至中央政府部门那里。城市政府，尤其是管了很多县的地级市政府，承担了很多区域性政府适合管理的区域性协调职能。造成这个格局的原因是，我国政府层级上下级等级关系比较强，上级主要是通过人事控制来实现上下等级关系。而公共服务的职能配置在各级政府的配置有很大的随意性。行政运作上是上面千条线，下面一根针。 从法律上来看，中央政府统一领导全国各级政府，省领导本省范围内的各级政府，上级统一领导，下级要充分发挥积极性。其对公共服务的政策效应是，上级政府往往是领导，下级政府和单位才是公共服务机构。上级政府如果是限于协调性的，辅助性的，则会使得实体性的公共服务层级的政府其地理范围，成本和受益范围等与管理范围比较一致。如果上级政府本应虚化的职能转变为是实体性的，如地级市，把对郊区县的管理做成是实体性的，则很容易出现实体性的市政府的职能挤占区域性的县的公共服务资源。目前很多城市用征用和买县的土地所得到的资源来为市内公共服务融资，就是一个典型的例子。据一些专家估计，通过这一方式，农村转移给城市的资金数量已经达到2万亿以上。这导致城市公共服务越来越好，但郊区县的公共服务越来越差。 从条块关系来看，上级政府，往往通过职能部门来推动下级政府同类的职能部门来提供公共服务。通过行政组织来提供公共服务，往往带有行政绩效性质，提供的往往是特殊服务。如教育要赶超世界，重点支持大学，重点支持中学，重点支持小学，拿重点小学与国外的普通小学比较。集中力量办大事。而要推进普遍的基本公共服务，由于资源有限，面却很大，很难见效，有意无意地经常被忽略。这一点，再加上注重工作实绩，注重闪光点的考核机制，往往使得基本的公共服务更容易被忽略。 从具体的公共服务来看，目前的很多公共服务，实际上具有特殊服务的性质，是准公共服务。比如很多中小学教育服务，很多是机关单位或者事业单位，自己供给的，政府补助。如很多附中，都具有机关单位子弟学校的性质。而幼儿园教育服务，虽然基本上不是公共服务，属于市场性质的，但很多单位还是有自己福利化的幼儿园。机关服务，是一种准公共服务。从不同的角度来看，可以说是公益性质的，也可以说是私益性质的。说是公益服务，它往往与政府财政有关；说是私益服务，则可以看成是单位职工少拿了工资集资建成的。所以，可以看成是准公共服务。这也与公共服务机关化和单位化有关系。 政府体制内的条条块块关系，在公共服务领域相互交叉，公共服务在行政条块关系中提供。条条有集中的倾向，让中央或上级政府来做更多的事情，如教育部做了很多不该做的事情。块块有分离的倾向，让地方做更多的事情，如地方做了很多义务教育等不该做的事情。条条集中，行政导向更加明显，机关化和事业单位化也更加明显。块块分散，公共服务区域化色彩很明显。在行政性推动的公共服务提供格局中，公共服务的样板点会做得很好，有很多闪光点，甚至是国际先进水平。但公共服务的非样板区，往往做得不好，往往惨不忍睹。块块集中，有好处，但在有些公共服务领域也容易出现块块点状分布，区域内和区域间公共服务不均等等问题。条条集中，死而有样板；块块分散，活而不均等。这是“一收就死，一放就乱”的另一种表现。目前的趋势是越来越倾向于向条条集中，包括财政资源，也包括国土资源等，这一倾向使得上级政府负担过重，块块倾向于缺乏积极性。而在政绩推动下，资源稀缺的块块政府往往会倾向于违规来使用一些资源。有些情况下是违规用地，有些情况下则是滥收费，滥罚款，严重的是挪用社保基金等。 从公共服务的角度来说，这一局面存在很大的问题，它使得公共服务职能配置在各级政府之间都存在很大的问题。根据上文的分析，要解决这一问题，关键是要区分每一级政府的实体性职能和区域性协调职能。把实体性职能在适当的层次做实，而把区域性协调职能在式和协调的层次做实。具体措施是把城市政府当成城市政府，每一级政府直接履行自己的实体性职能，而把应该虚化的公共服务职能虚化，交给应该实化的适当的层级政府。而地级市则应该只管自己城市范围内的事情，县级政府直接由省级政府协调。 在此基础上，要正确处理条块关系问题。从公共服务的角度来看，公共服务的管理应该根据本地为主，弱化条条，强化块块的原则进行。也就是说，实体性职能强化本地，区域协调性职能，则强化条条，以便形成上下级政府之间通过条条形成的辅助性关系。 当然，上级政府的辅助性职能如转移支付职能，从公共服务角度来看，也未必一定要逐级履行，高一级的政府也可以适当地超过下级政府直接面向需要辅助的政府。如中央政府的财政转移支付，不必一定要转移给大区，如西部，也不一定要给省，也可以转移给符合条件的县，甚至是乡镇。如GDP低于平均水平的区域可以申请，而相关的质量管理可以直接监管，也可以委托下级政府监管，也可以交给NGO，或者专业性的认证机构，甚至邀请专家来进行监管。而下级政府，如县，或者乡镇，符合条件，也可以向中央，向省等申请补助。 若干结论 总之，公共服务有一定的范围，有地理范围，也有成本和受益范围。这些范围如果比较对称，公共服务的职能配置就比较合理。据此原理设置公共服务管理单位，具有多中心的特色，而且相互嵌套。 根据这一原理，再加上相关的管理学原理，可以重新思考各层级政府公共服务职能配置关系。政府的职能可以分为实体性职能和协调辅助性职能，实体性职能直接面向老百姓，不必通过下级政府，协调辅助性职能则可以面向下级政府，但不一定要直接面向直接的下级政府，也可以越级。政府的协调辅助性职能可以通过条条来实现，但实体性职能需要强化块块的职能。以此可以精简政府层次，并有助于更好地配置公共服务资源。 政府也可以分为实体性政府和协调辅助性政府。实体性政府比较实在，区域协调性政府则比较虚。实体性政府应该把实体性的职能做实，把不应该有的区域协调性职能做虚，乃至取消。而区域协调性职能则应该把不该有的实体性职能做虚，而把区域协调性职能做实。 在此基础上，我们可以比较顺利地理顺公共服务领域政府层级间关系，不仅能够解决公共服务领域存在的具体问题，还可以推进相关的改革准备组织体制的条件。
