当代中国地方政府制度的沿革和确立

作者：李格

时间：2007-09-27

　　1954年《宪法》改变了这种政权体制，将国家机构中的立法权与行政权分离，规定全国人民代表大会是最高权力机关，是国家立法的唯一机关;全国人民代表大会产生的国务院，即中央人民政府，为国家最高行政机关。对于行政权与立法权的关系，宪法中规定:国务院必须向全国人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作。地方政权同样由地方各级人民代表大会和同级人民政府组成。地方各级人民代表大会是各级地方国家权力机关，产生的各级人民政府是各级地方国家行政机关。地方人民政府必须向同级人民代表大会负责，并报告工作。

　　地方各级人民代表大会的职权是:在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行;规划地方的经济建设、文化建设和公共事业;审查和批准地方的预算和决算;保护公共财产;维护公共秩序;保障公民权利;保障少数民族的平等权利。［10］

　　县以上人民政府的职权是:在本行政区内根据法律、法令、规定行政措施，发布决议和命令;主持本级人民代表大会的选举;召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表提出议案;领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;执行经济计划，执行预算;管理市场和地方国营工商业;领导农业、手工业和互助合作事业;管理税收、交通和公共事业;管理文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利工作;管理兵役;保护公共财产、维护公共秩序、保障公民权利;保障少数民族的平等权利;办理上级国家行政机关交办的其他事项等。［11］

　　1954年后，中央人民政府称国务院，地方各级人民政府一律称“人民委员会”，即省人民委员会、市人民委员会、县人民委员会、乡（镇）人民委员会。地方各级人民委员会即人民政府，都是国家行政机关，一律服从国务院。

　　其次，1954年《宪法》确立了民族区域自治制度。中国是统一的多民族国家，除汉族外，还有55个少数民族。据1953年首次人口普查统计，当时少数民族约占全国总人口的6%，分布在全国64%的地区。［12］

　　中共在少数民族问题上作过反复探索，早年一度主张实行“联邦制”。1922年中共“二大”宣言提出:“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治联邦” ［13］。中共在延安时期，在少数民族聚居地区实行民族自治。至1945年，毛泽东在“七大”政治报告中又提出:“允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族建立联邦制国家的权利。” ［14］此后，中共完全抛弃“联邦制”主张，确立在少数民族聚居地区实行民族区域自治政策，并于1947年建立了内蒙古自治区。

　　中华人民共和国成立时，《共同纲领》规定，在各少数民族聚居地区，应实行民族的区域自治。［15］ 1952年，中央人民政府根据推行民族区域自治工作中出现的问题和取得的经验，公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》），规定了实行民族区域自治的基本原则，即:各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。［16］《纲要》还对各级自治区、自治机关、自治权力、自治区内民族关系、自治区上级人民政府的领导原则作了统一规定。1950年后，全国民族区域自治工作已全面展表，至1953年6月，全国已建各级民族自治区130个，其少数民族人口约450万人。［17］其中，相当于县和县级以上的民族自治区47个，除规模最大的内蒙古自治区外，还建有桂西壮族自治区、西康藏族自治区、湘西苗族自治区、海南黎族自治区和苗族自治区、西康凉山彝族自治区、云南西双版纳傣族自治区、吉林延边朝鲜族自治区、青海玉树藏族自治区、四川藏族自治区、绥远伊克昭盟蒙族自治区及乌兰察布盟蒙族自治区等。［18］另从1950年起，中央人民政府组织了对全国各少数民族的民族识别工作，至1953年确认了38个少数民族，为民族区域自治制度载入1954年《宪法》打下基础。

　　1954年《宪法》在民族区域自治工作经验的基础上，强调自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定行使自治权，［10］（p.537）并对原《纲要》的某些条款作了调整，如撤销了关于各民族自治区内部改革、培养民族干部等条款;将得组织本自治区的公安部队和民兵，改为组织本地方的公安部队;将得制定本自治区单行法规，层报上两级人民政府核准，并报政务院备案，改为制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准，等等。［10］（p.537）《宪法》还明确规定，民族区域自治制度的最基本原则是:“中华人民共和国是统一的多民族的国家。各民族一律平等。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。” ［10］（p.522）

　　此前，各民族自治地方不分大小统称“民族自治区”。1954年《宪法》明确规定:全国各民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。［10］（pp.533～534）

　　民族自治地方设立自治机关，即该民族自治地方的人民代表大会和人民政府。一方面，各自治机关同为国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院;其组织根据宪法规定的关于国家地方国家机关的基本原则;行使宪法规定的地方国家机关职权;形式可依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定。［10］（pp.536～537）另一方面，各自治机关，依照宪法和法律规定的权限行使自治权，主要包括:依照法律规定的权限管理本地方财政;依照国家的军事制度组织本地方公安部队;依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。［10］（p.537）自治机关在执行任务时，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。［10］（p.537）

　　少数民族聚居的乡，定为民族乡，不是民族自治地方，为相当于乡、镇一级的基层单位。 ① 民族乡设立人民代表大会，代表由选民直接选举，每届任期两年。［10］（p.534）其人民代表大会可依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。［10］（p.535）民族乡依照法律和有关规定，可结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜发展经济、文化、教育和卫生等事业。

　　第三，1954年《宪法》对地方政权的层级做了明确规定。全国行政区划分为省（自治区、直辖市）、县（自治州、自治县、市）、乡（民族乡、镇）正式3级地方政权。

　　全国分为省、自治区、直辖市。当时，全国省级行政区经过进一步调整，共有北京、天津、上海3个直辖市，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、热河、陕西、甘肃、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、四川、贵州、云南、西康26省和内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区。

　　省是地方最高一级政权，由省人民代表大会和省人民政府组成。省人民政府向省人民代表大会和上一级国家行政机关负责，并报告工作。省人民代表大会有权罢免省人民政府组成人员。省人民政府置省长1人、副省长若干人及政府委员若干人。下设厅、局、委员会、处，一般均设民政、公安、财政、粮食、商业、工业、交通、农业、水利、教育、卫生等厅;对外贸易、建筑工程、劳动、统计、手工业管理、机要交通等局;计划、体育运动、民族事务等委员会，以及办公厅、宗教事务处等。另外，建国之初，各省原设的人民监察委员会，一律改为监察厅，人事厅改为人事局，文化事业管理局改为文化局。并撤销各省原来的政法、财经、文教3个委员会，一律改设政法、文教、工业、财贸、农林5个办公室。［11］（p.155）省人民政府经国务院批准，得设若干“专员公署”为派出机关。［11］（p.144）

　　省、自治区分为自治州、县、自治县、市。1954年全国县级政权共有2116个，［10］（p.608）分别由县人民代表大会和县人民政府组成。县人民政府向县人民代表大会负责，并报告工作。县人民代表大会有权罢免县人民政府组成人员。县人民政府置县长1人，副县长若干人，下设民政、公安、财政、粮食、税务、工商、农林、交通、文化教育、卫生等科或股，得设办公室。［11］（p.144）经省人民政府批准，得设若干“区公所”，为县派出机关。［11］（p.144）

　　县、自治县分为乡、民族乡、镇。乡、镇是中华人民共和国创建的一级地方政府。中国历代以县作为国家基层单位，县以下虽设工作机构，但都作为县政府的派出机关，不是一级地方政权组织。1950年12月，国家先后公布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，开始在全国普遍建立乡级政权。宪法正式把基层政权确定在乡、镇一级，是中国历史地方政制的一大变革。

　　1954年，全国共有220466个乡。［10］（p.608）乡人民代表大会是基层国家权力机关，由选民直接选举人民代表组成。乡人民代表大会选举产生的乡人民政府，是基层国家行政机关。乡人民政府向乡人民代表大会和上一级国家行政机关负责，并报告工作。乡人民代表大会有权罢免乡人民政府组成人员。

　　乡人民代表大会与省、县各级人民代表大会拥有同样职权。此外，1954年《宪法》还对乡人民政府的职权做出特别规定:（1）管理本乡行政工作;（2）可根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，发布决议和命令;（3）主持本级人民代表大会的选举;（4）召集本级人民代表大会会议，提出议案;（5）管理财政;（6）领导农业、手工业生产，领导互助合作事业等;（7）管理公共事业、文教卫生、优抚和救济工作;（8）管理兵役;（9）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利;（10）保障少数民族的平等权利等。［10］（pp.146～147）

　　乡人民政府置乡长1人，副乡长若干人。下设民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。［10］（p.148）在农村集市、商业地区设镇。镇与乡为同级政权，镇人民代表大会也由选民直选产生，由镇人民代表大会选举产生镇人民政府。

　　最后，除省（自治区、直辖市）县（自治州、自治县、市）乡（民族乡、镇）3级地方政府外，仍设市。市有多种，分为直辖市，地位相当于省;省辖市，地位相当于专区;隶属专区的市，地位相当于县，以及设区的市和不设区的市。直辖市和省辖市划分区，并有辖县。此外，还设有3个虚级，即作为省人民政府派出机关的“专员公署”（专区）、作为县人民政府派出机关的“区公所”、作为市辖区和不设区的市人民政府的派出机关“街道办事处”。［10］（p.150）

　　［参引文献］