转型时期腐败的特征及反腐倡廉策略
摘 要：腐败是滥用公共权力谋取非权力赋予的特殊权利的一切行为。本文从腐败分子滥用公共权力的方式及程度，分析了转型时期我国腐败行为呈现出绝对权力失控条件下绝对腐败猖獗、从滥用公共权力向滥用公共资源转变、腐败手段更加复杂和隐蔽、“灰色腐败”危险倾向日益显现等新特征。并针对我国国情，提出了客观权衡腐败“零容忍”、全面反腐、权力反腐的利弊，综合使用经济处罚、道德教育与法律惩处手段，保持监督制度与权力格局的动态平衡、加强对监督人权益的保护，构建网络监督反腐新平台等反腐策略措施。
关键词：腐败 特征 反腐败 策略。
亚里士多德很早就讨论过依仗权势吞噬公物等腐败行为。洛克也指出：“如果统治者的行为不以法律为准则，不是维护人民的财产和利益，而只是满足自己贪婪的私欲，不论其行为理由正当与否，都是腐败行为”。[1]腐败是“运用公共权力来谋取私人利益的行为”。[2]几乎所有现代文明国家的政府，都把反腐倡廉建设作为彰显行政公正、强化国家法治、维护社会稳定、弘扬高尚道德的利剑。虽然不同国家、不同历史时期，腐败可能表现出不同的特征，但从本质上讲，腐败作为反腐倡廉理论的一个专有名词，滥用公共权力谋取非权力赋予的特殊权利的一切行为都属于腐败行为。本文基于这一基本定义，探讨在转型时期腐败的表现特征及反腐倡廉策略问题。
一、转型时期腐败行为的新特征。
与传统反腐相比，转型时期我国反腐倡廉建设面临许多新的巨大挑战，腐败形式多样化，腐败现象有蔓延之势。从腐败分子滥用公共权力的方式及程度来看，腐败行为呈现出绝对权力失控条件下绝对腐败猖獗、从滥用公共权力向滥用公共资源转变、腐败手段更加复杂和隐蔽、“灰色腐败”危险倾向日益显现等新特征。
1·绝对权力失控条件下绝对腐败猖獗。当前我国的“腐败是权力的一种衍生物”，“从目前我国社会腐败现象看，权力是腐败的轴心”。[3]在我国现有行政体制中，各级政府部门“一把手”往往拥有绝对权力。权力一当失控，腐败就像一匹脱缰野马。近年来多起省部级“一把手”腐败案，引发了社会高度关注。据统计，在领导干部违法犯罪案件中，党政一把手案件约占总数的三分之一甚至更高。[4]从大案在“一把手”职务犯罪案件所占比例看， 1999年“一把手”职务犯罪案件中大案比例是51. 8%,而到2003年这一比例已上升到75. 1%。[5]仅2003年至2007年五年间，就有35名省部级以上官员因腐败犯罪而落马。[6]继陈希同、成克杰、陈良宇、程维高、刘方仁等案件后，湖南郴州原市委书记李大伦案件更是引发了对“腐败窝案”的巨大社会震惊。与李大伦同时被判决的还有湖南郴州原市委副书记、市长周政坤，原市纪委书记曾锦春，原市委常委、宣传部长樊甲生，原副市长雷渊利等，涉案人员逾百人。有学者列举湖南常德市原纪委书记彭晋镛、安徽省肥东县纪委书记姜振华、齐齐哈尔市公安局原纪委书记王瑞等纪委书记腐败案件后指出：“在现行的反腐败体系中，纪委书记处于关键和核心地位，但目前对纪委书记监督存在缺失，已经成了党务监督和行政执法监督的软肋”。[7]贵州省检察院原反贪局局长刘国庆、江苏省检察院原反贪局局长韩建林等令人发指的犯罪事实，也引起人们对司法部门腐败的强烈社会反响。
2·从滥用公共权力向滥用公共资源转变。过去早期的腐败主要集中在党政机关的权力部门，现在向获得较多公共资源的公共事业单位逐渐蔓延，不仅从事人命关天事业的医疗卫生单位频频在媒体曝光，就连一直被视为象牙塔的高等学校也未能“免俗”。继国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸受贿、玩忽职守被判死刑，抗非典功臣单位广东省疾病预防控制中心系列贿赂案涉案金额2200多万元，武汉市中心医院检验科原主任詹喜焱在购买医疗试剂、设备过程中受贿171万余元等“白衣天使腐败大案”之后，近年来又纷纷曝出“灵魂工程师腐败大案”。湖北大学原副校长李金和收受贿赂80余万元，武汉理工大学原副校长李海婴涉案公款100多万元，南京财经大学原副校长刘代宁被控受贿160多万元，武汉大学常务副校长陈昭方和常务副书记龙小乐同时被捕。同济大学原副校长吴世明因受贿罪被判服刑10年，陕西省近三年已查处80多宗大学经济案，倒下7名厅级大学官员。一项统计资料显示，落马的大学官员八成以上是在基建工程招标、仪器设备和图书采购、后勤服务等环节出了问题。[8]综观上述贪腐大案，无不有一个共同特点，那就是医疗卫生、高等教育都是汇集有大量公共资源的所谓“事业单位”，而对这些“非公共权力”部门的事业单位，法律监督、公民监督和行政监督都有薄弱环节。
3·腐败手段更加复杂和隐蔽。当前腐败分子主要采取权力的“期权化”、权力的“假借”和“转让”，赃款“漂白”和资本增值等隐蔽手段，大批量、多层次的土地批租，利用权力大量违规放贷，违规减免税收，股市“圈钱”，走私放私，利用国家重点工程建设转包“分肥”，在有些地方还出现了“送子女、配偶出国、亲属海外定居、把腐败赃款转移出境、自己外逃”等腐败新动向。[9]权力寻租主要表现在两个方面：一是一些地方政府部门，特别是一些与经济立法和执法相关的部门，将公共产品转变为有偿服务，造成政府部门的整体性“创租”、“寻租”行为。另一方面，由于政府部门既制定规则、实施法律法规，又直接管理经济资源，导致一些企业的管理者以贿赂和腐蚀手段从各级官员那里争取有利条件和待遇。[10]国土资源部原部长田凤山利用职务便利为他人谋取利益收受巨额贿赂503万元、国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸受贿逾千万元、重庆市原国土资源与房屋管理局副局长王斌利受贿163万余元、中国证监会高官王小石、王益腐败案等，[11]都充分暴露出政府权力部门不法官员的典型“寻租”腐败行为。
4·“灰色腐败”危险倾向日益显现。当今世界著名政治学家海登海默以公共利益为基础，把腐败分为“黑色腐败”、“白色腐败”、“灰色腐败”。“黑色腐败”是公众和官员都认为应该遭受谴责的，例如政府官员卷入海洛因走私。“白色腐败”是指某一种公共权力行为有可能在政府官员与人民看来都是腐败的，但双方都觉得它没有严重到非得对它采取惩罚措施，例如公务员面试过程中主考官的个人选择。在“黑”与“白”之间是“灰色腐败”。[12]“灰色腐败”比“白色腐败”对社会公共利益的危害更大，其最显著的特征是腐败行为外在的表现令公众愤怒，但腐败行为本身的行政许可清楚。目前这类“灰色腐败”所代表的非传统腐败正逐渐成为中国腐败的主要形式。[13]有大量报道讽刺“跑步（部）前（钱）进”问题，但利用不正当手段争取公共财政专项转移支付几乎成为时下的社会风尚！据估计，全国各地在京设有5000多个驻京办事处，其主要任务就是做各部门的公关工作，以便“跑步（部）前（钱）进”。[14]一个地方政府官员能不能多争取到这类转移支付项目，甚至成为一种公开的政绩评价标准。为了抑制转移支付领域内“灰色腐败”日益严重的倾向，中央明确要求，“完善财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。”[15]2010年初，中央还印发《国务院办公厅关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，要求各地政府切实加强驻京办事机构廉政建设。
二、反腐倡廉建设的策略与措施。
腐败是政府的掘墓人，一个政府的腐败意味着另一个政府的诞生。人类生活史证明，无论何种社会，无论何种政府，只要听任腐败泛滥，必将导致合法权力的“合法性”丧失。[16]在反腐败总体目标下，如何认识反腐败预期效果，如何确定反腐败阶段性目标，如何选择适合国情的主要反腐模式，等等，对这些问题的科学回答，都属于反腐倡廉建设的策略问题。
腐败“零容忍”抑或禁而难“绝”？从营造全社会反腐氛围、倡导全民投身反腐的角度，有学者和实际工作者提出“不能让腐败分子有容身之地”的主张，[17]针对我国腐败犯罪起刑点节节提高，但查处的犯罪贪官却没有减少的事实，提出应当对腐败“零容忍”。[18]还有专家提出“集体腐败入刑”主张，意在对“小团体”单位腐败现象“零容忍”，让腐败行为失去滋生蔓延的“黑色土壤”。[19]有学者指出，反腐败是跟人类的贪欲作斗争，因此，不要寄希望于行使公共权力的人能够严格依靠私德来自我约束。对腐败只能“零容忍”。[20]国外在惩治刑事犯罪、加强安全监督等方面实施“零容忍”政策，有过许多成功经验可资借鉴。[21]公众对腐败现象深恶痛绝，普遍存有“严禁必绝”的决心和愿望，完全属于正常的社会心理。但是，腐败犯罪毕竟不同于普通刑事犯罪，其手段隐蔽性很强。腐败总是与公共行政权力运行相伴而生，大量的腐败犯罪过程同时正是犯罪分子履行公共职权、提供公共服务的过程。从科学管理而言，保持公务员适当的行政自由裁量权有利于提高行政管理效率。而行政自由裁量空间的存在，客观上也为一切腐败犯罪行为提供了条件，腐败“零容忍”无论从理论还是实践上都不可能。中外各国反腐败实践证明，被视为“政治之癌”的腐败，无论其在时间还是空间上，从来就没有被任何国家彻底清除过。所以，艾克曼提出所谓的“控制腐败策略”，通过严格“约束官员的自主决定权”、“减少官员获取私人收益的几率”，以达到“减少腐败动机和提高腐败成本”的目标。[22]萨拜因甚至提醒人们，一个政体中“低度”腐败难以规避，那种“政治洁癖”和“零容忍”式的反腐败，虽似合理却不现实。[23]
全面反腐还是重点反腐？许多发展中国家都建立有严厉打击腐败的制度体系。国际透明组织提出包括政治意志、行政改革、监督机构、议会、司法体系、公众意识与参与意识、新闻媒体和私人问题在内的“八支柱”全面反腐败策略。[24]我国许多学者认为，由于腐败行为受政治因素、经济因素、价值观因素、权力因素和制度因素等综合作用，所以，反腐倡廉工作需要综合各个因素从多个角度全面展开。[25]一些地方全面反腐力度强、威力大，全面反腐有力促进了反腐倡廉建设。[26]但是，全面反腐的制度成本问题备受人们关注。海登海默曾经说过：“一个社会之所以需要制度，是因为制度的存在可以节约成本，如果一种反腐制度提高了反腐成本，那就还不如没有的好。”[27]有腐败可能性的人是否选择腐败取决于其腐败的成本和收益的对比，而腐败收益和腐败成本取决于反腐败制度建设的投入量即制度成本。[28]科学严密完备管用的反腐倡廉制度，是腐败与反腐败博弈的结果，也一定是边际效益最大的制度。重点反腐论的基本出发点是在有限的反腐力量条件下，在重点领域和关键环节针对腐败产生的主要原因对症下药、重点治理，有计划按步骤地重点打击腐败行为，以最小的投入获取最大的收益，有见效快、成本小、力度大等特点。[29]从我国国情来看，当前我国反腐倡廉建设要“以重点领域和关键环节为突破口，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约”，要着重在政府权力部门“加强重点领域反腐倡廉制度建设，提高制度执行力”。[30]
权力反腐还是制度反腐更有效？孟德斯鸠说过，要防止滥用权力就必须以权力约束权力。[31]然而，在反腐败现实斗争中如何实现以权力约束权力？富有中国特色的权力反腐模式，依靠上级权力查处下级贪官。在党中央直接查处下，许多身居高位的贪官纷纷落马。另一种权力约束方法就是所谓的制度反腐模式。有学者指出，“反腐败的实质是政治改革”。[32]“反腐倡廉建设必须从改革权力结构入手，走制度反腐的路子”。[33]建立科学的权力制衡制度是从源头预防和治理腐败的“逻辑进路”，必须“分制权力、限定权力、监督权力和公开权力”。[34]有学者不赞成把反腐倡廉分为权力反腐和制度反腐。他们认为，既然腐败的实质是滥用权力，那么反腐败就要坚决地遏制滥用权力，“遏制权力是反腐败的核心问题，权力反腐永远需要。”[35]人类政治生活中权力设置的基本要求即以权力制约权力。[36]权力反腐并不只是掌握权力的个人，而是指掌握权力的集体，例如上级党委、纪委。制度反腐的基本思路是形成权力制约机制，但制度反腐也不是独立存在的，任何制度都是对权力运行的规范，必须依靠掌握一定权力的人去执行，“加强反腐倡廉建设，健全制度很重要，提高制度执行力和约束力更为重要”，[37]制度反腐最终还是依靠权力。放弃权力反腐模式而选择以制度反腐为主，在现阶段还存在制度缺乏科学性、整体性和系统化，有些制度带有滞后性，制度执行不力，监督检查不到位，特别对于违反制度行为的惩处失之于宽、失之于软，没有发挥制度的应有效力等问题和不足。[38]推进制度反腐还需要加强基础工作，“其核心就是增强反腐制度的科学性。”[39]
经济处罚、道德教育与法律惩处孰重孰轻？杰瑞米·波普提出了使腐败行为“高风险、低收益”的总体策略。“当腐败的预期收益小于预期成本时，腐败就不易发生。”[40]因此必须提高腐败的风险与成本来达到抑制腐败的目的。但是，提高腐败成本的同时也将使反腐败成本得以提高，“这些年来我国反腐败的力度很大，但反腐倡廉效果不佳，一个重要原因是从经济学上对反腐倡廉思考较少或不够。”腐败分子惩治不败，胆大包天，就是其预期的腐败行为收益大于成本，而且有较大的边际效益，是低成本或无成本的收益。[41]腐败分子在预期收益高的情况下，完全可能采取冒险行动谋求获得更多的腐败收益，以弥补或转嫁腐败风险及由此可能受到的惩罚损害，从而使得反腐败成本更高，形成恶性循环。有学者从人性假设与道德规范视角分析认为，权力只是腐败产生的必要条件而非充分条件，权力是否导致权力腐败，离不开对权力载体的人的分析。从理论论上说，掌握公共权力的人并不一定会侵害相对人的权益，“公共领域中道德高尚的人对腐败是绝缘的”。所以，反腐必须着重抓好深入开展理想信念和廉洁从政教育，[42]要充分发挥道德教育的力量遏制腐败的动机。[43]近年来，我国学者高度重视把廉政文化建设作为反腐倡廉的重要基础性工作，并提出“理想信念教育为核心的行政道德规范作用”等中央苏区廉政基本经验对当代廉政文化建设的价值。[44]党的十七大报告更强调“加强廉政文化建设”在反腐倡廉建设中的作用。然而，中外学者“重典治腐”之声也铿锵有力。有人认为，治理腐败的基点不在“觉悟”或“道德”的自律，而在刚性规则钳制的他律，[45]有学者主张使用严厉的刑法加大对腐败的惩处力度。[46]党的历史经验告诉我们，反腐败必须在法制的轨道上进行，坚持“教育是基础，法制是保证，监督是关键”的反腐败基本思路。
2008年5月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，明确提出了建立健全惩治和预防腐败的指导思想、基本要求和工作目标，并将惩治和预防腐败的“教育、制度、监督、惩处”四项基本工作部署拓展为“教育、制度、监督、改革、纠风、惩处”六项基本工作部署，奠定了惩防腐败体系建设的新格局。在我国反腐倡廉建设取得丰硕成果的同时，理论研究的问题、领域及方法等，还有待于进一步深化。我们不能囿于某些传统观念，而应瞄准反腐倡廉建设前沿问题，拓展新的研究领域。我们更不能照搬国外经验或方法，而应根据中国国情，积极探讨建立科学化、精确化控制腐败并有中国特色的惩防腐败新体系。
注释：
[1]〔英〕约翰·洛克著，丰俊功译：《政府论》，光明日报出版社2009年版，第88页。
[2]〔美〕阿诺德·J·海登海默：《腐败的面貌：以比较眼光进行的探索》，《国际社会科学杂志（中文版）》1997年第3期。
[3][9]詹福满：《论科学执政、民主执政、依法执政（一）》，人民出版社2006年11月版。
[4]李雪勤：《民主与改革》，中国方正出版社2001年版。
[5]曹忠良、田凯：《寻找根治一把手腐败的良方》，《检察日报》2004年2月17日。
[6][7]刘鑫、朱启友：《中国特色反腐倡廉建设的现实困境及路径选择》，《政治学研究》2010年第2期。
[8]陈磊：《倾斜的象牙塔》南方人物周刊2009年第42期。
[10][41]祝福恩、曹伟：《腐败的界定及反腐倡廉的经济学思考》，《中共中央党校学报》2001年第1期。
[11]周俊生：《证监会“中毒”的根源在哪里》，《新闻晨报， 2010年3月31日。
[12][27]〔美〕阿诺德·J·海登海默：《对腐败性质的分析》，上海人民出版社1990年版，第40-41页。
[13]谷宇：《新时期中国腐败治理中的五大问题解析》，《岭南学刊》2009年第5期。
[14]张曙光：《政府竞争中的“诸侯”和“王爷”》，中国经济时报2006年11月14日。
[15]温家宝：《政府工作报告（2008）》，《新华网》， 2008年3月5日。
[16][23][45]〔美〕乔治·霍兰·萨拜因著，成葵阳、崔妙因译：《政治学说史（上下册）》，商务印书馆1986年版。
[17]陆彩鸣：《以“零容忍”对待腐败现》象，解放日报，2007年1月15日。
[18]王治国：《对腐败应该“零容忍”》，检察日报， 2006年11月7日。
[19]梁江涛：《“集体腐败入刑”体现反腐败零容忍》，新京报， 2008年8月27日。
[20]李章军：《对腐败“零容忍”》，人民日报， 2010年8月3日。
[21]王世洲、刘淑珺：《零容忍政策探析》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》， 2005年第4期。
[22]〔美〕苏珊·罗斯·艾克曼著，王江、程文浩译：《腐败与政府》，新华出版社， 2000年版。
[24]一凡：《国外反腐理论点击》，《理论探讨》， 2005年第6期。
[25]张宁：《关于实行机制全面反腐若干对策的思考》，《理论导刊》， 2003年第4期。
[26]张宏：《全面反腐七年安徽处分五万人开除七千人党籍》，中国新闻网， 2002年9月23日。
[28]郑利平：《腐败成因的经济理性与预期效用的论析》，《中国社会科学》， 2001年第1期。
[29]何增科：《转型时期中国腐败问题研究》，中央编译出版社， 2002年版，第313页。
[30][37]温家宝：《加强重点领域反腐倡廉制度建设提高制度执行力———在国务院第三次廉政工作会议上的讲话》，新华网， 2010年3月28日。
[31]〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆（上册）， 1982年版，第154页。
[32]郑永年：《反腐五年规划与政改路线图》，国际先驱导报， 2008年6月26日。
[33]辛宇：《制度反腐的核心是什么》，学习时报， 2010年2月14日。
[34]张增田、苏星星：《试论从源头上防治腐败的逻辑进路》，《中国行政管理》， 2010年第2期。
[35]高新民：《不赞成把反腐分为运动反腐、权力反腐、制度反腐》，新华网， 2009年9月11日。
[36]张穹：《权力制约与反腐倡廉》，中国方正出版社2009年4月版，第50-52页。
[38]管淮：《改革开放以来的反腐倡廉制度和法规建设》，《毛泽东邓小平理论研究》， 2008年第2期。
[39]王明高：《科学制度反腐论》，党建读物出版社2009年9月版，第78页。
[40]〔英〕杰瑞米·波普：《开放社会及其敌人》，山西高校出版社1992年8月版。
[42]邵景均：《试析中国特色反腐倡廉道路》，《领导科学》， 2007年第23期。
[43]陈奇星等：《行政监督新论》，国家行政学院出版社2008年8月版，第205页。
[44]李康平：《论苏区廉政经验在当代廉政文化建设中的运用》，《政治学研究》， 2010年第2期。
[46]〔美〕苏珊·罗斯·艾克曼著，王江、程文浩译：《腐败与政府》，新华出版社2000年版，第187-189页。
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