论行政问责的现实困境与治理对策
行政问责是指各级政府及其公务员就其实现社会和行政自身对行政效率和效果期望的程度接受各问责主体的质询并承担相应的责任。新世纪我国行政问责肇始于香港的高官问责。2002年7月1日香港特区政府实施高官问责制，为行政当局的负责官员引入一个新的聘用制度，使他们与经过选举产生的行政长官共同进退。2003年的“非典”事件则拉开了我国大陆地区行政问责的帷幕，一些失职渎职官员陆续被问责、免职。随着政府改革进程的推进，各级政府部门相继建立了相应的行政责任追究的主体、方式和制度，使其成为了政治体制改革中的一大亮点。但与此同时，行政问责制度的落实还面临众多现实困境，这些困境不加以解决不仅会削弱政府的公信力，而且还会影响法治政府形象的树立。因此，必须采取相应措施加以推进，确保行政问责制度落实的常态化、规范化和法治化。
一、现阶段行政问责取得的成就
（一）行政问责制度建设步伐明显。
2003年8月15,长沙市出台了全国首部行政问责制的规章———《长沙市人民政府行政问责暂行办法》，第一次将政府部门行政首长列为主要问责对象。紧接着，《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》、《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》、《成都市行政首长问责暂行办法》、《中共云南省委关于在全省实行领导干部问责制的决定》相继出台。同时，2008年，新一届中央领导集体产生后，国务院总理温家宝在第一次廉政工作会议上强调，“要选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实施以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度”,从而将行政问责制度与政府绩效管理制度有机融合，以推进行政问责制度的建设步伐。
（二）异体行政问责取得明显成效。
行政问责的主体是指凭借法律法规赋予的权力，按照法定程序规定，向党政机关及其工作人员过失行为追究责任的主体。这个主体问责包括同体问责和异体问责两个方面。同体问责主要在于执政党系统对其党员干部的问责，或者行政统对其行政干部的问责。异体问责主要在于人大代表、司法机关、民主党派、新闻媒体、社会公众对党政系统及其工作人员过失行为的问责。近年来，异体问责取得了一定成效。特别是新闻舆论的问责作用日渐显现。例如，湖北当阳市女市长范晓岚撞死女童案、山西省黑煤窑事件被撤女官员段春霞复出案、辽宁省西丰县县委书记张志国引咎辞职及复出案、南京市江宁区房产局局长周久耕抽天价烟案、陕西省安监局局长杨达才手表案等等，充分显示了社会公众和新闻舆论的问责力量。
（三）行政问责范围得到逐步拓展。
2003年以前，行政问责的范围大多集中于公共安全事故和服务效能领域，侧重于重大的责任事故。随着行政体制改革的不断推进，行政问责范围得到逐步拓展。对不依法行政、民主执政、科学执政，对无为行为，对用人失察、失误，对上级党委政府重大决策部署阳奉阴违、执行不力等事由也逐步被纳入了行政问责的范围。这就在一定程度上促进了行政问责制发挥其应有的、全方位的监督、惩罚、教育的作用。
二、行政问责的现实困境的表现
（一）行政问责法律体系不完善。
目前，中共中央办公厅和国务院办公厅已经联合颁布了《关于实行党政干部领导问责的暂行规定》。论文格式尽管《规定》从问责的情形、方式、程序和使用范围做了一些规定。但与此同时，一些问责范畴还显得模糊与抽象。例如，《规定》中所提及的5中应该问责的情形中，许多都是提及造成“恶劣影响”,但未提及具体的评判标准。在行政问责的公开方面，《规定》表述为“问责决定一般应当向社会公开”.这就为地方政府作出公开行政问责结果时拥有了较大的自由裁量权。此外，尽管各地出台了行政问责的规章制度，但是大多数规章仍为“暂行办法”或“试行”,缺乏权威性。
（二）行政问责复出机制不健全。
当前，许多政府官员在公众和舆论面前被问责后，又通过其他的渠道复职、甚至是提拔。根据相关部门统计，自2003年启动问责风暴至今，已有上千名官员因工作失误而引咎辞职，然而许多官员在一段时间后又重新复出，或官复原职，或提拔重用。然而，根据《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》规定：“引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔。”这不仅严重影响了行政问责的威慑作用，同时也削弱了政府的公信力。有媒体曾对官员复出开展网络调查，调查显示在回答“你对目前问题官员的问责怎么看”时，有97.98%被调查者表示，“不满意，很多问责流于形式”;而仅有1.32%的人选择了“有的满意，有的不满意”.
（三）行政问责透明度有待增强。
委托———代理理论认为：“由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称，代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为。”[1]因此，在信息不对称的情况下，委托人———代理人关系中就会存在各种机会主义的现象。当前，在推进行政问责的过程中，官员在新闻媒体的前台受到问责，但是许多官员又在媒体的背后悄然复出。而由于行政问责的信息公开，不仅需要对被问责官员的处置进行公开，而且要对官员的后续管理、晋升等方面作出应有的公开和回应。因此，行政问责透明度的缺乏致使社会公众对行政问责的效度产生质疑。[论文网 LunWenData.Com]
（四）异体问责的强度有待提升。
作为问责的主体，“谁”来问责显然也是对《公开条例》问责制能否顺利推行的关键。当前，我国地方政府的行政问责主要采用的是同体问责的形式，对党员、领导干部问责的主体往往是党政组织和政府机关，多属于政府自上而下的“自体问责”,而异体问责的强度还需要进一步提升。例如，在孙家湾煤矿事件中，问责的主体也是国务院等政府组织，而作为权力机关的人大代表和负有参政议政、民主监督等职责的民主党派无一例外地集体失语。特别是人大这一最重要的问责主体，虽有质询制度，却很少启动；虽然有罢免制度，也主要是针对违法犯罪的官员。因此，必须采取举措提升异体问责的强度。
三、推进行政问责执行的治理建议
确保行政问责制的合理有效运行，必须从问责制度、问责程序、问责主体等方面采取措施加以推进。
（一）理清问责细则，完善行政问责法律体系。
针对行政问责的立法位阶不高、规定不一的现状，应当从行政问责的范围、程序、信息公开等方面加以完善。一是提升行政问责的立法位阶。可以从国家层面制定行政问责法或者行政问责条例，为地方政府确立一个统一的问责原则、制度和程序，提高行政问责的法律依据的权威性。二是通过立法进一步明确行政问责的范围和主体，特别是对与行政问责密切相关的信息公开给予法制保障，保障社会公众的知情权和监督权。三是通过立法完善行政问责与行政救济程序，从而使问责处理、申辩程序、听证程序等救济程序有法可依。
（二）规范相关程序，健全行政问责复出机制。
针对部分被问责干部的不正常复出，应当从以下几个方面健全行政问责复出机制。一是明确被问责官员复出、提拔的各项条件，同时进一步细化被问责官员复出的时限以及相关具体的要求。二是完善官员复出的程序。被问责官员的复出应当广泛征求民意，充分考虑民众的监督权和参与权，对那些民众反映特别强烈的官员处置事件，应当依此为重要参照认真研商。三是制定统一的问责复出法律体系。通过进一步细化复出规定的具体实施细则及其定性、定量的标准，增强问责复出规定的可操作性和程序性。
（三）促进行政公开，增强行政问责的透明度。
政务公开与透明是落实行政问责的前提和基础，问责的程序的公开化、官员复出信息的透明化才能增强政府的公信力，获得社会公众对问责结果的信服。一是完善行政信息发布的协调机制，确保行政问责的各项信息公开畅通高效、规范一致，使被问责官员的处理信息以及日后的提拔晋升信息及时面向公众公开。二是完善行政问责信息公开的考核力度。通过将行政问责信息公开作为地方政府重要的绩效考核的指标，并将其与问责机制相结合，提高信息公开的信度和效度。三是加强行政问责信息公开的评议工作。在行政系统内部评议的基础上，增强外部主体的评议强度，特别是增强社会公众的评议工作，使公开成效有社会公众说了算。
（四）强化问责联动，提升行政异体问责强度。
行政问责制要想更好地发挥作用，必须实现同体问责与异体问责的有机融合，实现各类问责主体的联动推进，特别是提升异体行政问责强度。一是完善人大进行问责的监督权力体系。特别是对人大已有的调查权、质询权和罢免权进行进一步的详细规定，增强问责的可操作性。二是强化司法问责的力度。加强检察机关与党政纪检监察机关的信息沟通和协调配合，加大对党政系统失职、渎职官员的问责力度。三是健全民主党派的问责机制，进一步明确民主党派问责的对象、范围、主要形式、具体程序等。四是加强媒体问责。通过保障新闻媒体监督的独立性和有效性，使其能够客观公正、不受干扰地行使相关监督权利。五是探索与完善公益诉讼制度。在传统的行政诉讼的基础上，保障公民作为社会监督主体对于失职、渎职官员行为提起诉讼的权利。[论文网]
