农村新型金融组织建设深层障碍的新解读———以农村小额信贷对贫困农户“瞄而不准”为视角
【摘 要】农村新型金融组织建设，依赖于整个社会（区域）的金融生态和农村金融生态，而农村小额信贷及其瞄准机制，是考察这一生态的重要观测点。 中外小额信贷的运行历程和现状表明，在瞄准偏差的利益博弈中，农村小额信贷要实现“真扶贫”而“扶真贫”的目标仍然要走很长的路。 其中深藏着农村新型金融组织建设取得实质性成效的全部要害。 通过不断的制度创新和技术创新以抵消至少缓和高成本的压力，构建利益表达—协调—解决的良性机制，才是“纠偏”的关键。
【关键词】新型；小额信贷；瞄准；偏差。
近年来，以村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社为代表的农村新型金融组织建设取得一些成效，但诸如村镇银行“不村镇”的问题依然突出[1]
，其实质是即使是这些冠以“新型”的农村金融机构，它们对农户特别是对贫困农户“瞄而不准”的痼疾难除，从而成为其建设取得实质性成效的深层障碍。 本文将农村新型金融组织建设问题“放”在小额信贷领域特别是农村小额信贷或农户小额信贷领域（以下统称为农村小额信贷），研究农村小额信贷对贫困农户瞄准机制的内在机理，以及农村小额信贷对贫困农户“瞄而不准”的运行轨迹，从而为破解农村新型金融组织建设的深层障碍提供新视角、新范式。
1 农村新型金融组织建设问题的引发：农村小额信贷的瞄准机制及其偏差。
现行农村新型金融组织，其建设过程中出现的“如何为贫困农户提供贴心、及时的服务”等突出问题，通过农村小额信贷的运行表现—对贫困农户的实际瞄准状况，得到淋漓尽致的再现。
为那些无力提供担保品或抵押品而被正规金融机构所排斥的客户授信的小额信贷，其运营所显现的问题， 被认为是最艰难的金融问题之一—而针对贫困农户授信的农村小额信贷问题尤甚；然而不容回避的现实又是，作为最初被认为是一种成功的扶贫手段和向贫困农户直接提供无资产担保（抵押）的一种特殊的制度设计，农村小额信贷仍然是迄今为止能够找到的保障贫困农户获取信贷权的次优选择。 尽管信贷权也是贫困农户的应有的基本人权，但要落实这一权利实为不易。
农村小额信贷从它的定位来看，本应是直接瞄准农户特别是贫困农户的，或者说它直接瞄准的是某一类特定群体—授信最困难人群，当然它直接瞄准的就应该是人而不是区域。
然而，在“商业可持续”的主流语境下，随着向满足中低收入人群金融需要的信贷机制的演化，农村小额信贷渐渐远离它本应直接瞄准的对象而出现“瞄而不准”的严峻现实，使其屡受诟病。
分析农村小额信贷 “瞄而不准”
问题，要回到“瞄而不准”问题的源头———瞄准机制的研究上。 从一般运行机理来看， 瞄准是为了击中目标，瞄准的结果—是否击中靶心或者偏离度多少，会受到瞄准技术、工具的影响，还会受到这些技术和工具背后因素的影响。 依次原理，农村小额信贷的瞄准机制的基本原理要点是：第一，农村小额信贷的主旨就是要为贫困农户进入农村信贷市场，提供一种平等的机会[2]
；问题在于，这种主旨能够化作“真扶贫”而“扶真贫”的实际行动，取决于这种信贷制度的设计导向以及基于这一导向的技术手段即瞄准工具的运用。 这里，要把握好政策瞄准工具和市场瞄准工具的具体运用效应，因为政策瞄准工具是直接瞄准的工具，而市场瞄准工具是间接瞄准的工具。 第二，如果瞄准工具不同，瞄准效应、主要是瞄准成本也有差异。 因而在与成本的权衡中，农村小额信贷能否瞄准以及在多大程度上瞄准贫困农户这个目标群体，是衡量其成功与否的重要标志。 第三，瞄准的结果会影响农村小额信贷市场的分配。 农村小额信贷的好的设计，固然可以缓解贫困农户进入信贷市场的障碍，但它并不能自动实现其在贫困农户之间的合理分配，因为过高的交易成本会阻止最贫困农户进入这个市场。
2 中国农村新型金融组织建设的全球之鉴：“尤努斯模式”印度之“危”及其警示。
小额信贷自 20 世纪 70 年代末诞生以来， 类似 “小额信贷是高利贷”、“小额信贷吸穷人血” 的争议从未停歇；其背后是小额信贷特别是农村小额信贷所遭受的发展困扰———往往难以求得扶贫与赢利的双重目标平衡，其深层背景则是福利派和制度派关于“覆盖面”与“可持续性”的长久之争。 具有典型意义的是，被贴上“道德”标签的“尤努斯模式”（GB模式）以及这一模式的复制版印度小额信贷的本土之“危”，正是对此的真切反映。
2.1 GB 模式的镜鉴： 格莱珉银行瞄准的其实只是“亚穷人”。
鉴于可持续发展的目标要求，出于收入难以覆盖成本的考量，一些小额信贷组织往往是“扶假贫”或“假扶贫”： 毅然放弃了对授信困难群体有利的贷款制度安排，但可能并不公然宣布放弃扶贫目标和宗旨。 这就是理想和现实的无情距离。 中国信贷式扶贫成就乏善可陈，但尤努斯的乡村银行（格莱珉银行）作为全球小额信贷先驱，扶贫成就令世界瞩目。 尤努斯打造的 “穷人的银行”， 其股份的96.5％为贫困妇女所有， 就是很好的例证。 其不同凡响的价值在于：小额信贷作为最接近穷人的信贷，它具有很强的道德魅力。 正基于此，GB 模式常被作为瞄准穷人的小额信贷模式成功范例来提及。
然而，最接近穷人的信贷并不等于穷人的小额信贷，换句话说，小额信贷瞄准的偏差，即便是格莱珉银行也不例外。 即便是这种经典的福利主义的小额信贷模式，尽管它奉行的是这样一种理念———为最贫困的阶层提供信贷服务、 更注重帮助赤贫者、更注重扶助最脆弱的群体，但它在保持其总体目标不偏离或基本宗旨不变的情况下， 面对高成本的压力，也不能不考虑并实际追求其可持续性发展，换句话来讲，它也要赚钱。 GB机制的运行规则是：通常不直接与单个贫困农户发生联系，而是与项目团队（小组和中心）发生信贷联系（“求存者（乞丐）贷款计划”仍只是特例或个案而并不影响其总体业绩）； 为了保证贷款的高还款率，防止赤贫者贷款消费化的倾向，基于小组或中心的纪律要求，GB 模式通常会甄别出最穷人并将他们排除在外。 这就是说，GB 瞄准的并不是最穷的人而是 “亚穷人”。
2.2 小额信贷的印度之困及其警示。
更有甚者，“尤努斯模式”的印度版 （随着 GB 模式向亚非拉许多发展中国家的迅速推广，印度是其中最有影响的国家之一）却在赚钱的道路上走得更远、更快。2010 年 10 月发生在印度小额信贷中心安德拉邦的小额信贷危机，给全球小额信贷机构敲响了警钟，也引发了对小额信贷的扶贫性和对“尤努斯模式”的一片质疑。
小额信贷的印度之“危”，主因是由非政府组织转型的或直接成立的商业化小额信贷机构， 一味满足股东、投资者和管理层所要求的高回报的做法， 损害了弱势借款人权益，潜藏的问题必然会爆发。 印度小额信贷正转变着利润制造的方向，变得很具侵略性且想赚快钱[3]
；除非可以改变这种把小额信贷看成是赚钱机器的观念和做法。
那么，小额信贷能够回到它最初的精神中去而肩负服务于穷人并帮助他们脱贫的使命吗？ 小额信贷的印度事件权当是个案，是小额信贷“成长中的烦恼”；阵痛之后，小额信贷仍将在全球强劲发展，因为支撑这一行业的已不再是信念， 而是 30 亿低收入群体坚实的需求以及过去 30 年来发展起来的成熟的信贷技术和运营体系。 透过“尤努斯模式”的印度之“危”，得到的几点警示是：其一，背离社会福利目标而以纯粹商业目的来经营小额信贷终将行不通；其背后仍是 小 额 信 贷 发 展 所 面 临 的 核 心 问题———寻求既向低收入人口大量开展金融服务又能实现金融可持续成长的一种模式。 由此，小额信贷组织要坚守财务绩效和社会绩效两个底线。 小额信贷的印度之“困”，昭示着“尤努斯模式”的全球之“伤”，但这未必是“尤努斯模式”本身的错；事实上，格莱珉银行至今运营良好本身就表明，其所代表的小额信贷模式还是在赚钱，问题在于这个钱是大钱还是小钱，是快钱还是慢钱。 因而问题的关键还是如何把握扶贫与商业可持续的平衡问题。 其二，“尤努斯模式”印度之“危”中的“机”在于：它无疑将推动全球小额信贷的新变革，从而也为中国小额信贷事业发展提供镜鉴。在此要特别注意防止出现对小额信贷健康发展势头的逆转，防止出现对以“尤努斯模式”为代表的小额信贷既有模式的盲目崇拜；同时要注意发展的节奏，基于“稳步”和“健康”原则，实施行业健康发展的引导和有效监管。 其三，在微金融体系中占有重要地位因而也是金融体系中不可或缺部分的中国小额信贷，其事业的健康发展，必将为其国内的农村新型金融组织建设提供良好的制度环境、文化氛围、技术创新手段支撑，从而必将成为中国农村新型金融组织建设的样本和示范。
3 农村新型金融组织建设的自我省思：农村小额信贷在区域和人群上都偏离了初衷。
固然，可持续成长中的农村小额信贷如何应对高成本的挑战，仍然是一个国际难题，发展中大国中国更不例外； 但农村新型金融组织建设，其思路、路径、手段、办法等的创新及其运用，毕竟是基于中国现时和发展的政治、社会、经济环境的，因而终归要寻求自身的解决之途。 由此不能不涉及我国扶贫政策、扶贫资金的运行路径以及农村小额信贷组织的演化轨迹和倾向问题。
3.1 基于“区域—人群 ”传递机制的农村小额信贷组织的理性抉择。
改革开放以来，我国农村扶贫政策大体经历了四个阶段，即第一阶段（始于 1978 年）的体制改革推动式扶贫、第二阶段（起于 80 年代中期）的大规模开发式扶贫、 第三阶段 （从1991 年起）的重点攻坚式扶贫 、第四阶段（自 2001 年起）的参与式扶贫。
我国现行的参与式扶贫政策的基本要点是：满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标的需要，坚持以项目为中心；实行区域瞄准方式，即主要是以贫困村为对象的村级瞄准方式来推动政府主导的全社会扶贫。 不难明了，我国现行扶贫政策的制定，仍然是以区域而不是以人群为基调的。 虽然现行扶贫政策基调改以前的瞄准贫困县为瞄准贫困村，这是瞄准区域的范围的缩小———从县域到村域，但仍然没有能够到户、到人，尽管只是“一步之遥 ”，但仅此可能就是 “咫尺天涯”，对于偏远地区尤其如此。 我国幅员辽阔、人口众多，农村人口特别是贫困地区人口居住分散，如贫困和最贫困地区大多分布在西部，而西部地区恰是我国人口的稀疏地[4]。 如此，要真正将国家扶贫政策“送”到千家万户实际上是非常困难的。
这种扶贫政策在实践中的变化情形，对农村小额信贷运行产生了很大影响；更明确地说，这种基于区域的扶贫政策，使农村小额信贷难以按其本来的制度设计，形成对于特定人群的动态而精确的识别和瞄准机制。
此其一，还有一种情况涉及我国扶贫资金的行走路线问题。 我国的扶贫资金， 不管是财政资金还是信贷资金，它们都是按照“中央→省（市、区）→地（市）→县→乡→村→贫困农户”的路径，来进行依序传递的，这个传递过程的最后一个环节才是本应该扶持的特定人群贫困户， 可以想见，其中有多少“雁过拔毛”的动作。 这种“区域—人群”传递机制，其效果不言而喻。 这个过长的委托—代理链，为权势群体利用制度漏洞与秩序缺陷而合法寻租，制造了很好的机会。 显然，“战线”越长，管理成本越高，主导者或主政者就会做出一种理性选择。
对于农村小额信贷来说，道理同样如此。 在这个程序化的、繁复的传递过程中， 农村小额信贷瞄准命中率，就由瞄准命中率与管理成本的动态平衡状况所决定；换言之，农村小额信贷的瞄准命中率与农村小额信贷的管理成本往往是反向变化的，即命中率的逐步提高（降低），会带来管理成本的不断升高（下降）。 鉴于此，中国农村小额信贷能否建立起真正的反贫困的瞄准机制， 其核心在于，基于既定的政策框架，如何以这种自上而下的、从区域到特定人群的资金运行轨迹为载体，应对瞄准命中率与管理成本的这种“跷跷板效应”，从而在这两者之间找到一种（个）最佳结合点。 毕竟强调全部瞄准贫困农户的小额信贷，由于其付出了“真”代价，需要得到额外的成本补偿。 从理论上讲，小额信贷应该能够找到这个最佳结合点，但一旦进入实际操作，小额信贷就自觉不自觉地落入政策的“框框”， 从而有意或无意地滑向了所谓的“可持续成长”一边———“可持续成长”的潜台词就是要赚钱。 这是中国特有的强大的体制性力量和全球性力量的汇集，小小的农村小额信贷是无法改变的。
3.2 基于 “农户型—项目型—商业性”演化轨迹的偏离再印证。
上述情形，不妨从我国小额信贷和农村小额信贷的成长经历中再次寻找佐证材料。 小额信贷自 90 年代以扶贫为宗旨被引进国内以来，“农信社的农户小额信贷→NGO 主导的项目型小额信贷→商业性小额贷款组织试点”，我国小额信贷“农户型—项目型—商业性”的演化轨迹，已清晰地显现了它越来越偏离初期设计的瞄准目标的倾向和行为。 这从其一系列的“规定动作”就可以清楚地观察到：如将贷款的增长巧妙地集中于高人口密度地区，这样实际上是巧妙地规避政策，而贷款的增长就不会集中在农村贫困地区（贷款“进城”、“脱贫”了）；为保证贷款的需求水平和偿还率，逐步将贷款发放的重要依据贫困标准的“标准”提高，以使贷款脱离最贫穷的人；逐步将贷款额度大幅增加，从而满足较富裕人群的需要。 总之，（农村）小额信贷要通过各种变相和变通的手段达到共同目的：将目标群体逐渐转向农村中的非贫困农户。由此，商业性金融的固有弊端———不愿意支持甚至歧视弱势群体，在（农村）小额信贷中再现。
基于 “农户型—项目型—商业性”的演化轨迹，再次印证了我国农村小额信贷不仅在区域上而且在人群上对于当初设定目标的偏离，越来越大的偏离；这表明，GB 模式移植中国的异化———可能更多情况下是被当作获取信贷资源的工具；同时它还表明，迄今中国还没有找到一种“最接近贫困农户”甚至“接近贫困农户”的农村小额信贷成功模式。 既如此，也只能慨叹：如果那些丧失劳动能力的赤贫者，可以名正言顺地“躺”在农村社会保障体系上苟活的话，那么对于那些穷得只剩下自己即劳动力的贫困农户来讲， 小额信贷所奉行的“贷穷不贷富”的宗旨，充其量只是他们聊以充饥的画饼。 中国农村小额信贷由扶贫走向扶贫和可持续发展并举的“国际化之路”，这到底是一种觉醒还是一种迷失， 对于贫困农户来说，这真的难言是一种福音。
4 结语。
冷静思考蓦然发现，以扶持真穷人而扬名全球的“尤努斯模式”，也在市场经济漩涡中“勇退”了，面对金钱的神奇魔力而俯首称臣，从而惊现与制度学派基于扶贫和可持续发展“双赢”目标的殊途同归，这也正好印证了时下流行的 《金钱不能买什么》所讨论的有趣但严肃的问题。 借用一句流行语，在金钱能够买到越来越多的东西的时代，中外（农村）小额信贷所展现的“使命漂移”历程，生动而惨烈地见证了金钱与公正的正面交锋。
在基于以贫困农户为典型代表的弱势群体，其赋权与发展问题仍是一个长期而系统的工程的前提下（这也正是农村新型金融组织建设隐藏的最大的和深层的障碍）， 在承认这些授信困难群体接受金融服务仍有价值的同时（这也正决定了农村新型金融组织建设的实践价值）， 这一群体公正、平等地使用信贷资金等扶贫资源以及享有相关权益（这正是农村新型金融组织建设取得实质性成效的重要标志）， 理应进入我们的研究视野和行动方案。
参考文献。
[1]邱峰。村镇银行市场定位偏离及其矫正策略研究[J].吉林金融研究，2012（4）。
[2]孙若梅。小额信贷与农民收入〔M〕。北京：中国经济出版社，2006.
[3] 范 瓂。尤 努 斯 ： 信贷 危 机是 逐 利 性小贷最终命运〔N〕。21 世纪经济报道，2010-12-14（8）。
[4] 姚予龙 , 谷树忠 . 西部 贫 困 地 区 人口、资源、环境与社会经济协调发展[J].中国农业资源与区划，2003（3）。
