大国博弈下的国际金融监管改革问题与对策
摘 要：本文首先分析了当前国际金融监管机制存在的问题，在此基础上研究了美国、欧盟和中国之间相互博弈下可能的政策均衡点，最后指出了国际金融监管改革的关键在于制度的设计，并针对未来推进国际金融监管合作提出了三阶段的发展战略。
关键词：国际金融监管改革 博弈 制度。
一、国际金融监管现状： 问题分析。
（ 一） 国际金融监管机构行为能力有限。
三大国际监管组织 （ 巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会） 很大程度上是一个多边论坛，是各国就国际监管问题进行协商、讨论的地方，不拥有实质性的决策和执行权力。它不像世界贸易组织那样可以通过对成员国有法律约束力的协议来建立国际规则，也不具有国际货币基金组织那样通过援助来施加政策压力的实力，对所有的成员国均不具有实质性的影响力。怎样提高三大国际金融监管组织的权威性和国际金融监管标准与规范的约束力，是当前国际金融监管机构需要解决的一大难题。
（ 二） 国际监管标准作为 “软法”的局限。
对于成员国而言，国际监管标准既不是国际条约，也不是国际惯例，而仅仅是带有一定拘束性的“软法”。软法是一种过渡性、试行性、没有严格法律意义的规则，不拥有制裁手段，只可以施加压力，而且主要是舆论压力。
（ 三） 美国单边行动和霸权主义思维的干扰。
美国奉行 “霸权稳定论”，认为霸权和国际稳定之间有着密切的因果关系。霸权国家从自己的利益出发，规定了一系列规则，而压倒性的实力与威望是国际社会接受这些机制的根本原因。以巴塞尔委员会和 《巴塞尔协议》为核心的金融监管国际合作机制是由美国为首的主要西方国家倡导并建立起来的，存在着严重的西方主导倾向。包括巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监督官联合会和国际会计委员会发布的各种国家金融监管标准，都是为发达国家金融市场量身制作的，对新兴市场国家和发展中国家的实用性考虑极少。
（ 四） 国际合作中的国家自利性和机会主义倾向的影响。
在国际关系的处理上，国家行动遵循国家利益至上的原则，各国以本国的国家利益为导向来处理国际经济关系。在金融监管的国际协调中，如果协调可能引致收益则各国将采取积极合作的态度，如果不合作甚至违背合作的承诺能带来更大的收益，则国家也有足够的动机采取不合作或违约。而在现实的国际监管制度安排下，对各国的违约或者说不合作没有相应的惩戒制度，导致各国在金融监管的国际协调中采取更为明显的机会主义态度。
（ 五） 各国金融发展水平和金融监管制度的差异。
各国金融业的发展水平不同，发展的目标也不一样，发展的理念也各有差异，这使得各国在金融监管的国际合作上面临更多的困难。尤其是发达国家和发展中国家之间在金融发展上的差异和金融监管上的目标不同更使得国际合作困难重重。目前各国金融监管制度各不相同，即使采取同样的监管制度，但在具体的法律安排上也还是存在差异的，这种差异提出了协调的需要，但同时又成为协调的障碍。
（ 六） 衍生金融工具交易日益复杂，金融监管力不从心。
衍生金融交易涉及面广、影响大，有极大可能导致多米诺骨牌效应，出现国际性金融危机。因此，金融监管不仅要从国内入手，更需世界范围内的监管合作。
二、三方博弈与国际金融监管改革。
2008 年由美国引发的全球性金融危机爆发以来，美国政府一直对现行的金融监管体制进行反思与改革。
美国谋求通过 G20 集团中强大领导者地位来推动国际金融监管的合作，建议金融稳定理事会加强对国际金融机构的监管。欧盟提倡建立 “惩罚机制”，提出了创建 “可持续经济宪章”。“可持续经济宪章”系指确立新的世界金融秩序的原则，同时避免国家的救助扭曲了企业的公平竞争。中国作为世界上最大的发展中国家，积极参与国际金融监管机构的改革，提高其有效性，增强防范和应对未来金融危机的能力。中国积极加强与 IMF 和世界银行的合作，不断增加中国的话语权和代表权，充分发挥中国在全球金融稳定与经济增长中的作用。中国不断加强与 G20 集团成员国的合作，建立有效的对话机制，并使之制度化。通过对话明确各方的责任，从而更加有效的进行国际金融监管合作，以保证全球金融体系稳定。
（ 一） 美国、欧盟和中国在国际金融监管中的博弈。
美国、欧盟和中国在国际金融监管中的合作能否成功取决于两个因素： 第一，市场是集中在美国的还是分散在各个国家的； 第二，美国在该领域是垄断性优势还是竞争性优势。在表 1 第一象限所描述的情况下，欧盟和中国的金融机构和投资者都想进入美国市场，因为美国为金融机构提供了更多的机会，为投资者提供了更多的投资工具和资本流动的便利。但进入的条件就是必须遵守美国的监管法律。因为对于美国来说，欧盟和中国金融机构的进入与否并不会威胁到其作为国际金融中心的地位。即使欧盟和中国统一行动，并以全部撤离美国为筹码威胁美国政府，美国也不会妥协，而欧盟和中国的金融机构就面临着放弃全球最大金融市场的成本。因此，欧盟和中国的金融机构和投资者有很大可能通过向其本国政府施压而说服本国监管当局改变其监管制度，向美国的监管制度靠拢，谋求合作，降低进入成本。第二象限描述的是市场集中度低、而每个国家对其国内市场的垄断性很强的情况。这种情况下各国之间的合作意愿就会非常小，金融监管的合作就不大可能实现。第三象限描述的是美国在该领域没有垄断性优势、市场高度集中在美国的情况。当一个市场高度集中于美国的时候，欧盟和中国的金融机构也会努力进入美国，如果这导致美国金融机构的利益受到威胁，他们就会求助于政府。美国政府就会制定一些政策想方设法去帮助美国国内的金融机构。第四象限描述的是在一个集中度低的市场中，每一个金融机构都努力扩大市场份额，尤其是占领其它国家的市场。在这种情况下，各国就会在金融监管上达成一致，方便本国金融机构出去的同时，也方便了国外金融机构进入。
（ 二） 国际金融监管中美国、欧盟和中国的合作动机分析。
由于金融业发展本身就造成了银行、证券和保险的跨国界运作，那么金融监管的推行到底是依靠金融分支机构的母国还是东道国呢？ 这从实践上提出金融监管体系必须具备国际性。另外，虽然对资本交易有一些管制的条例，但是比起货物和服务来，货币资源更容易跨越国界的限制。金融体系本身的系统性风险以及这种风险的传播是完全不受国界约束的。同时，金融创新催生出各种复杂的金融工具，导致风险的分摊。风险的分摊虽然可能增加金融系统抵御风险的能力，但是风险被广阔的转移到全球，一旦出现大的危机，世界上任何一个地方都可能被波及。最后，考虑经济增长的联动效应，为了维护金融体系的安全，维护经济健康发展的目的，金融监管当局存在加入金融监管国际合作的动机。
三、国际金融监管改革前景： 情景分析。
（ 一） 宏观审慎监管日显突出。
危机之后，各国监管机构都认识到，传统针对特定机构的微观审慎监管无法满足对规模庞大且高度关联的现代金融体系的监管要求。需要建立一个宏观审慎的监管体系，以加强防范系统性风险，维护金融体系的稳定。
（ 二） 监管外延扩大，实行 “无缝监管”。
一是全面覆盖金融体系风险，将所有对整个金融系统来说都十分重要的金融机构、金融工具 （ 首次包括对冲基金） 和金融市场的风险监管涵盖在内；二是加强保护金融消费者权益，规范市场秩序，避免对其他国家造成负面影响，缩小 “监管套利”范围； 三是加强对信用评级机构的监管，从业务范围、治理结构、评级方法、透明度等方面进行严格监管，以确保达到国际标准。
（ 三） 监管手段和标准改进，增强金融企业抵御风险能力。
一是完善资本补充制度，逐步提高银行体系的资本质量、数量并确保全球范围内的一致性，限制金融机构杠杆比例、实行逆周期资本充足要求； 二是修改公允价值会计准则，给予企业更大的资产估值灵活性； 三是改进薪酬制度，确保薪酬与考虑风险因素在内的真实业绩相关联。
（ 四） 国际监管合作受到高度重视。
次贷危机源于美国，其风险却通过高度关联的国际金融市场跨国传递，在很短时间迅速波及全球。因而迫切需要加强跨国监管协调，减轻市场风险的跨国传递，避免监管不一导致的监管套利。这一切都需要借助 IMF、世界银行、G20 峰会等国际组织的力量，加强国际合作。
（ 五） 金融稳定理事会发挥越来越重要的作用。
金融稳定理事会在识别金融体系脆弱性、完善金融监管等方面承担了大量工作，不断推动并协调监管标准和政策的制定、执行，搭建起后危机时期全球金融监管改革的整体框架。
（ 六） 国际金融监管组织之间的合作不断加强。
作为国际银行业监管者的巴塞尔委员会和作为国际证券业监管者的国际证券委员会组织，以及作为国际保险业监管者的国际保险监管者协会之间的协调与合作越来越引人注目。
四、国际金融监管改革： 基本设想。
（ 一） 国际金融监管改革的制度设计。
首先，制度可以防止金融监管合作中出现 “囚徒”困境。制度是人们的行为规则，也是一种社会激励机制。它在规范人们行为的同时，努力把人们的行为引导到有利于人类整体利益的方向上来。其次，制度可以为各个国家起到标杆作用。再次，制度为国际金融监管合作中国家之间的矛盾提供了解决办法。通过建立减少国家监管制度差异和降低国家之间冲突可能性的准则，就可以用预防性的办法来避免恶性监管竞争。最后，制度安排可以限制金融霸权。确立国际金融监管合作的制度，就是要使所有参与国家达成一种和谐，维护国际金融的正常秩序。在这个意义上，制度可以对金融霸权起到限制作用。国际金融监管合作的制度安排主要包括以下几个方面： （ 1） 最低审慎标准。最低审慎标准的内容主要是执行严格的资本充足率。 （ 2） 信息交流制度。信任是合作的基础。因此，各国金融监管当局之间的信息交流制度的确立对于金融监管合作的建立和实施有着极为重要的意义。 （ 3） 建立金融危机预警制度。成立金融危机预警机制是及早发现金融风险、避免金融动荡的有效防范措施。 （ 4） 参与国际金融监管合作的国家在制定政策时，根据国家主权平等原则，一般情况下应该坚持一国一票的原则。但在某些特殊情况下，则需要根据国家在其中所占的股份的多少来确立一种加权表决制度。 （ 5）在面临金融紧急状态时，国际金融监管机构有权召集参与国参加会议。 （ 6） 在涉及金融机构跨国经营方面，应该实行母国和东道国共同监管的原则，并在此方面进行严格的责任划分。
对于国际金融监管合作来说，制度就是 “规矩”。只有有了良好的制度基础，金融监管的国际合作才能长久，并有所成就。有了共同制定的制度之后，所有国家就必须遵守其参与制 定的共同准则。有了制度这面镜子，成员国就知道他们应该干什么，不应该干什么。有了良好的制度，我们还必须要确保制度的实施。否则，“徒法不足以自行”，再好的制度得不到有效的执行，都是没有意义的。
（ 二） 国际金融监管合作的路径设计。
从短期来看，国际金融监管的策略就是在现有的框架内加强国与国之间的合作，建立一个以国家监管为基础，以国际监管标准为指导，以国际金融监管组织为平台的有协调的国际监管合作框架。从中期来看，在金融全球化不断发展的进程中，区域金融一体化的进程也在不断加速。因此，区域金融一体化将是发展的趋势。在这种预期的基础上，建议未来的金融监管合作一方面要积极加强区域金融监管合作，另一方面在以区域为主体的基础上加强全球层次上的金融监管合作。长期策略的重点是加强统一的监管，这种统一监管可以通过统一实施一致性的监管标准来实现，也可能通过一个全球性统一的金融监管机构来实现。目前各国际金融监管组织的政策都是非正式性的决议，对成员国没有法律约束力。在未来，金融全球化将使得各国金融发展水平逐渐趋近，在此基础上，建议实施有法律约束力的全球统一的金融监管标准，各国必须在日常监管中遵循这些标准。全球统一的金融监管标准可以通过世界各国的谈判以国际条约的形式出现，也可以赋予国际金融监管组织国际立法权，赋予国际金融监管组织制定的国际标准以法律约束力。除此之外，要在全球建立一个世界金融管理局。世界金融管理局必须与现在有效监管国内金融市场的监管当局一样实现如下的任务： 提供充分的信息、适当的授权、严格的监管、准确的指导、严格执法和制定可信的政策。这些职能的大部分将由充作世界金融管理局联络和代理机构的各国监管当局来完成，世界金融管理局的重要工作在于其对监管标准和程序的统一化和在全球范围内进行执行。
