政府危机管理体系的建立研究
一、相关概念
（一）公共危机
无论在中文还是英文中，“危机”常常被看作是一个不好的词。战争、地震、动乱、爆炸、环境恶化，这一切都可能是危机。研究危机的先驱C.F.赫尔曼对危机下过一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。
美国学者罗森豪尔特认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件”.
中国人民大学的张成福教授指出，“危机是指这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”一般来说，危机就是指那些能够对人民生命财产安全乃至整个国家的生存发展产生重大威胁的紧急事件或灾难。
公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。从基本动因的角度，公共危机可以分为两大类，其一是由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，前者如水灾、地震、台风、干早，后者如核泄漏、火灾、质量事故。其二是由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，该类危机由一定的社会问题诱发，诸如战争、暴力对抗、恐怖主义事件。无论哪种危机的爆发对社会生活的危害性都是显而易见的。由突发性事件所产生的社会危机常常会在很短的时间内导致社会偏离正常轨道，从而对社会公共安全和社会心理造成较大的破坏性影响，社会的生活秩序被打乱，人民的人身和财产的安全受到威胁。而现代社会中，公共危机的发生已经成为社会生活中一种常见的现象，每一个国家都可能遇到不同的危机挑战。
从上述定义的阐述中，可以得出构成公共危机状态具有的一些共同的特点。即过程的不确定性、时间的紧急性、以及后果的威胁性。由于环境的不确定性、人类的有限理性，公共危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为危机状态的不确定性、影响规模的不确定性。时间的紧急性是指决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临着巨大压力和不确定性。威胁性是指公共危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或目标，造成一种混乱的非常规状态。
（二）政府公共危机管理体系
公共危机管理体系是指政府和其他公共部门采取的相关监测、预替、预防、应急处理、评估、恢复等措施旨在有效的预防公共危机的发生，在公共危机爆发时采取及时积极有效的措施以控制事态发展，尽一切可能把损失降低到最小，在公共危机被化解后建立有效预警制度等。公共危机管理主体为政府和其他公共部门，政府是主要的管理机构，而非政府组织或第三部门也将在公共危机管理中发挥重要的作用。
政府公共危机管理是政府针对公共危机事件的管理。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。政府应该如何在最短的时间内以最有效的方法控制公共危机事件的影响与蔓延，从而将社会公共利益的损失降低到最小限度，能够使社会生活迅速恢复到正常状态，是政府公共危机管理的关键。
政府公共危机管理主要是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据公共危机管理计划和程序而对公共危机直接采取的对策及管理活动。在政府管理范畴中，公共危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的概念。在社会中，一系列瓦解社会正常秩序的事件或行为正在迅速展开并不断强化，构成了对社会安全的严重威胁，迫使政府相关部门必须在有限的时间内做出反应，进行控制和救治，以维持系统的生存。
二、我国公共危机现状
随着社会转型进程的不断发展，各方面矛盾、弊端的暴露，我国公共危机也呈现出了以下一些明显的特点：
（一）多元化
自上个世纪90年代以来，我国公共危机事件已经不仅仅是发生在自然界领域，而是随着社会的进一步转型，在政治、经济、社会等各个领域都发生了程度不同的公共危机事件。
（二）频繁化
近几年来我国自然灾害、社会安全事故等突发事件不断发生。在自然灾害方面， 如2008年冬天罕见的南方雪灾等；在社会安全事故等突发事件方面，如重庆开县井喷事故、广西南丹煤矿爆炸事故、吉林中百商厦火灾事故、北京密石踩踏人事件、安徽阜阳劣质奶粉事件、广东假酒事件、包头空难事故等等。此外，以贵州瓮安事件为代表的群体事件也层出不穷，据报告显示，2003年我国群体事件3000起，而到2008年已经上升到了9万起。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人，国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2009年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，共计达6500亿元，约相当于当年我国GDP的6%.中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成作的统计显示：2010年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。
（三）常态化
危机本来是非常态下的一种突发性事件，但近几年来我国危机发生日益频繁，各类危机通过电视、报纸以及互联网等大众传媒的传播，在短时间内就会迅速波及整个社会，成为公众关注的焦点。从而使我们每天都能感受到危机的存在，每天都要面对各种危机。不论生活在城市还是在乡村，危机己成为现代社会难以规避的重要组成部分。危机事件已不是一件某种时候或某个局部的事件，它已成为一种备受关注的经常性事件，呈现出常态化的特点。
三、我国政府公共危机管理体系现状中存在的问题初步形成的我国公共危机管理体系在运行中仍然存在着一定的问题，具体表现在以下几个方面：
（一）公共危机管理法律体系不完善
我国政府公共危机管理的法律法规体系逐步形成但仍不完善。从立法角度看，我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震、减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》等，但仍没有形成完善的危机管理的法律和法规体系。而且这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重，在客观上就造成了对每一年度或者更多的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体性考虑，对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理在法律上往往是撞击式的被动反应。
虽然于2007年11月1日生效实施了中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律—《突发事件应对法》，但是这部法律在出台仅2个多月后便在了南方冰雪灾害中遇到了考验，在抗灾的过程中这部法律没能发挥应有的作用，政府反应不够及时，法律也没有得到切实的实施。在随后的坟川大地震中，虽然政府反应相对及时，抗震效果得到了普遍好评，但不得不看到《突发事件应对法》在危机中的法律适用性方面的不足。
（二）公共危机意识淡薄
《中国危机管理报告》通过对政府、企业和公众大量的抽样调查显示，政府官员作为危机管理的主导者，缺少危机教育，导致危机意识缺乏，安全意识差，自救与互救意识和能力弱。以危机培训为例，数据显示，受访官员中有72%从未参加过危机管理培训，仅仅只有不到22%的政府官员参加过危机管理的培训，这也就意味着有七成以上的受访官员所在单位没有开展过相关培训。
另一项研究表明公民的危机意识同样薄弱，据清华大学公共管理学院应急管理课题组2010年5月公布的《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示，67.6%的人对政府的应急管理现状不满意，60%以上的人没有接受过任何形式的危机应对及生存急救方面的培训。
从专家们的调查中可以看出，政府官员和民众的危机意识淡薄，对危机的预防准备不足，这主要是由于以下几个方面：一是没有树立正确的危机防范意识，无论是政府，还是公众，都没有真正把精力投入到危机意识的培养上。二是危机教育培训严重缺失，几乎处于空白状态。危机教育培训的缺失让我们付出了一次又一次的沉重代价。例如，南方冰雪灾害，一直有不少南方地区的政府部门，在观念上认为防寒是北方地区需要考虑的事情，再加上最近几年“暖冬”之说开始流行，似乎冬天真得不会冷了一样，在这样一种指导意识下，在制定当地生产计划、安排当地群众生活的时候，自然就很少会考虑“防寒”问题，正因为这样才使持续十多天的大雪让政府措手不及。再例如，我国史上最严重的汶川地震，同样是由于缺乏足够的防范意识，震前预测不利，震后防范不及，致使10万多人的伤亡、失踪。三是危机演习严重缺失。危机演习既能培养危机意识，又能提高危机应对能力。曾有官员坦言，危机演习只是为了应付上级检查，否则是不可能进行的。我国公民在危机中应对危机能力的低下在汶川地震中表露无疑，地震发生后大多数人都没有地震逃生的常识与能力，直接导致许多人失去了生还的可能。
（三）体系不完备
1.我国政府公共危机管理缺乏独立的专门机构、责任不清很多国家都制定了危机管理法案，一旦发生危机，马上成立危机处理委员会。论文格式中国没有独立和常设的危机管理协调机构，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调体系（包括同级政府不同职能部门之间的非等级协调和上下级政府之间的等级协调体系），分部门、分灾种的危机管理体系对单项危机事件的快速反应能力比较强（如社会治安、交通、医疗等），而对需要各种资源协同运作的复合型和国际型危机事件的快速反应体系就显得效率低下。
虽然目前我国许多地方已经开始设置专门的危机管理机构，将危机管理作为政府的一项日常工作来抓，但是这种尝试还只是局限于部分发达城市，对于广大中小城市和中西部地区还缺少这种机构，特别是在国家层面上，还没有独立的专会商决策的危机管理综合协调部门。
2.我国政府公共危机管理的预案预警体系建设不足我国现有的危机管理体系，对危机的事前预警重视不够，过多地倚重于危机发生后如何快速反应应对，没有形成对预警分析和研究总结危机发生规律、线索的综合把控。这就造成了对可能产生的各种危机事件缺乏事先详细的预警分析，结果导致很多危机不能在萌芽中被消灭，政府疲于应付危机发生时的组织、协调、应对。
3.我国政府公共危机信息管理体系不健全
信息对于成功地公共危机管理至关重要，一方面它是政府进行正确决策的前提，另一方面也是稳定公众情绪，维护政府公信力的重要手段，而我国政府公共危机的信息管理体系却极为不健全，这主要表现在以下几个方面：
（l）我国政府公共危机管理中缺乏信息公开体系。
我国政府的信息不公开似乎成了一个传统垢病。鉴于传统的历史原因和个人的官僚作风，突发事件发生后，一些政府官员出于各种考虑，往往采取封锁消息，不准记者采访、报道等“捂盖子”的做法，甚至编造谎言欺上瞒下、谎报虚报情况等愚民手段。这是我国在公共危机管理中普遍存在的问题，其结果在全社会范围内，造成谣言四起、心理恐慌的局面，使主流媒体患上“失语症”,使客观、公正的报道不能见诸公众，阻断了百姓的“知情权”,导致谣言、小道消息兴风作浪，引起社会恐慌。从而使危机人为地扩大化，政府的危机处理也陷入更为困难的不利局面。
（2）传统行政体制模式导致信息传递不畅
由于我国政府传统的垂直行政体制模式，危机信息的传递模式是单一的自下而上，上级获取的公共危机信息基本来源于下级政府部门的报告，而又由于我国多区域多层次的复杂行政体制，使得上级政府对下级政府部门的监管力度不够，下级政府出于某些利益考虑而对上级瞒报、虚报、谎报、隐瞒，从而影响了正确决策的及时做出，导致危机的扩大和不可控。
（3）我国政府对公共危机信息的掌握不够
我国经过一些年的建设，在信息技术的硬件上取得了一定的成绩，网络建设在世界上也趋于前列，但这些硬件设施的利用率非常低，政府机构对自己的信息资源并没有全面系统地把握。同时，由于政府部门条块分割使得公共危机信息的搜集、分析也出现了条块分割的状况，很多信息不能统一规划，失去应用价值，造成资源浪费，政府也就无法做出准确的判断，影响政府做出正确的应对公共危机决策。
4.政府官员问责制缺乏法律约束，执行不到位
（1）问责制的主体、对象、范围、程序等等尚待明确；（2）是问责制的“责”有待细化。现有法律对政府官员这些特定人群肩负的法律责任规定得比较原则，不够具体。就是要具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他责任，也有必要进行细化；（3）对于这些责任人的责任追究规定得也很笼统，可操作性不强。这些缺陷的存在，使得过于抽象、笼统的法律规定，对危机事件中担负重要职责的特定人群，没有起到很好的约束作用和激励作用。
四、完善我国政府公共危机管理体系的建议
我国应在公共危机管理的原则指导下，构建一套适合我国国情的较为完善的政府公共危机管理体系。只有建立一整套科学、完善的公共危机管理体系，才能动我国公共危机管理工作走上规范化、制度化的轨道，化解危机带来的危害，维护我国政治、经济的发展，和谐社会的构建。
（一）完善相应的法律、法规和规章体系
我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是，从整体上来看，法律法规体系尚不完整，最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。使该法律体系呈现了分散、混乱的特点。因此，一个完整有效的公共危机管法律体系，应当以紧急状态法为宪法基础，以突发事件应对法为应急原则，各部门的法律法规为各领域实施的具体标准，以地方性法规、规章为有力补充。
1.加快出台紧急状态法
按照国际惯例，公共危机管理法律体系的核心，应当是统一的紧急状态法。紧急状态涉及暴乱、动乱和骚乱等紧急事态，以及特别严重的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。紧急状态法作为公共危机管理的纲领性法律文件和制度框架，具体来说，应当完善以下几点：
（1）紧急状态的确认与宣布制度。确认紧急状态是否存在和判定是否需要实施紧急状态，包括具体规定紧急状态的构成要件与确认、紧急状态的宣布、实施紧急状态期限的限制、紧急状态的变更与延长、终止紧急状态的宣布等。
（2）政府危机管理部门的权责。应对政府处理紧急状态的专门机构的设立、职责、权限等问题做出具体规定，特别应明确重大危机信息的通告与发布制度、问责制度等。
（3）政府的行政紧急权力。紧急状态法应当明确政府紧急行政权力的种类和范围，具体规定紧急情况下政府公共危机管理行为的特殊程序规范，以有效约束政府行使紧急权的行为，政府在行使这些权力时不得限制公民的生命权、人格尊严、信仰自由等基本权利。
（4）权力救济与责任追究的规定。明确规定紧急状态下公民、法人和其他组织的权利和义务，在政府公共危机管理和公民依法参与危机管理过程中，侵犯公民合法权利时的救济途径，使危机状态中公民的权益得以确实保障。建立严格的法律问责制，明确规定政府进行危机管理、行使紧急权的法律责任。在政府进行危机管理行使紧急权的过程中，不执行法律、违背法律而形成的各类严重失职和读职的行政行为，都应当依法追究，而不能只是用传统的行政手段去处理。
2.修订完善《突发事件应对法》
《突发事件应对法》于2007年n月1日生效施行，但是在南方冰雪灾害和汶川地震危机中，受到了巨大的挑战，也暴露出了很多问题。《突发事件应对法》主要是规范政府的行为，也规定可很多的措施，比如应急物资储备保障、应急通信保障、巨灾风险保险体系建设等。参与《突发事件应对法》起草的中国人民大学莫于川教授介绍，立法过程中为争取尽早出台，很多内容一再精减，很多程序性规定也被减去，造成法律本身的操作性差。他建议加强配套措施和细则的制定。《突发事件应对法》所确立的基本原则、制度问题不大，但关键是实施问题和法律的衔接配套问题。所以，应当对现有的《突发事件应对法》做细则上的修改，是法律不但具有规范性，并且能在实际危机具有指导性，发挥应有的作用。
3.修订完善相关领域的法律
我国针对各种单项公共危机都出台了相应的法律作为规范，如《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》等等，但这些法律由于出台的时间比较久，其中有很多条款已经不合时宜，并且同新出台的《突发事件应对法》相冲突，所以要完善我国政府公共危机管理的法律体系，有必要清理不必要的法律条款，并清理有关法律、法规和规章中同《突发事件应对法》不一致的地方，建立统一和规范的突发事件应急分类体系。与此同时，在一些空白领域出台相应的法律法规，为完善应对危机的整个过程，灾害应急之外，还需要制定《灾害救助法》、《灾害补偿法》和《灾后恢复重建法》等相关的善后、保障法律。
（二）培养和强化危机意识
任何行为都是在某种意识的指导下进行的，同样，没有危机意识也就谈不上危机管理。有效的危机管理需要全社会的共识和危机管理意识，危机意识是危机管理的起点，也是政府提高公共危机管理能力的前提。
1.全面灌输危机意识
危机意识是全社会每个公民都应当培养的一种意识形态，无论是政府官员还是普通百姓。首先，.从政府官员抓起，从而在整个政府系统内部，从上到下贯彻加强危机意识的培养，使其深刻认识到危机管理的重要，认识到作为公仆面对危机的责任，把危机意识贯彻到公共危机管理的方方面面，各个环节；其次，帮助公民树立正确的危机意识，国家可以通过设立某某危机纪念日、危机纪念馆等手段来强化全体公民的危机意识。
2.加强日常的危机教育培训
加强危机管理教育与培训是获取危机管理知识、提高应对危机技能的主要途径。在这方面，日本起到了典范作用，日本小学6年就有近40个课时的危机教育教学内容分别被安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文等课程中，从小深入人心的危机教育造就了日本人的高度的“自救”和“互救”的危机意识。危机教育与培训的作用往往能在实践中发挥惊人的作用。
（三）完善政府公共危机管理体系
1.组建功能健全的政府公共危机管理组织机构
很多西方发达国家为了实现危机管理的专业化和实效化，都选择从组织机构入手推进公共危机管理体系建设。我国也应借鉴国际做法，优化整合公共危机管理组织机构，提高政府应对危机的能力。
在国家层面上尽快建立常设性的具有会商决策功能的危机管理综合协调部门，将其作为危机的领导、控制、协调中心。它的主要职能在于：制定危机管理战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险评估。在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导、指挥、协调政府各职能部门工作，负责危机管理的监督工作，对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训等。在管理体制上，可以建立中央一省一市三级垂直管理体制，中央层面由国务院总理或总理委派专人直接领导，省、市级机构则直接接受各级政府首脑的领导，向上级危机管理部门汇报工作，并受上级危机管理机构监督。在危机时期，各级政府职能部门接受政府危机管理机构的指挥和协调，各地、各级政府危机管理机构必须形成一个协调、沟通、互助、资源共享的危机管理网络，共同应对危机。
2.建立政府组织救援的专业化团队
加强各种专业救援队伍建设，特别是应对一些重大疾病、地震、生化武器、核事故等公共危机事件的专业队伍。南方建立专业化有执行力的政府紧急救援队伍来处理各种紧急问题，是整个政府应急结构中的重心。成立城市紧急救援应急队伍，既可由政府建立专业救援队伍，也可引入市场体系组建民间的专业救援队伍，更要注意发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的庞大救护援助体系。这就要整合应急救援专业队伍，或调整现有专业队伍结构，保证各部门能自行管理、训练，综合危机管理部门。目前，统一监控调配的专业队伍模式主要有两种：一是改造现行的消防队伍，使其由专业的消防队伍变成综合性的社会救援队伍；二是形成社会应急救援，成立社会民防队，主要以现行的民兵为主体，加上各种社会力量参与，形成了一个群众性的社会组织，每年进行一两次的社会紧急救助的社会训练。政府应当立法保证群众性的训练作为公民的一项基本义务，形成社会全体的动员体系。以法律规章制度的形式确立平时和紧急状态下的社会义务，从而加强公民的危机应对能力。
3.完善财政、基金保障制度
我国政府目前没有设立专门的危机基金储备，只是在遇到危机时才设立专项资金来集中应对，当危机解决之后，这项专项资金就没有了，若再次遭遇危机，就重新建立专项资金，这其中的时间差不利于危机的预防和解决。为此从中央到地方各级政府都应该在公共预算中安排专款专用的反危机资金，并加强管理。发达国家政府危机管理的经验表明，在完备的社会保障和雄厚的公共财政支持之外，建立常设性的国家援助基金，针对危机事件和社会灾难所造成的人身伤害，提供事前承诺与事后援助，是能够有效克服危机事件引起的社会恐慌的重要危机管理措施。有专家指出，根据我国人口众多和国家财政的实际情况，这项基金的规模在100亿元人民币左右即可。其受理范围是法定的，国家可专门立法，以列举的形式对使用国家援助的危机事件进行规定，一旦宣布该事件为法定国家援助的重大危机事件，则对其造成的人身伤害援助即自动激活。
总之，要保证解决危机的经济基础，应该把危机管理的预算纳入政府的预算体系当中，在国家和地方的财政预算体系中安排出专款专用的部分设立专门的危机预备基金，并且建立相应的制度以确保基金合法、有效地使用。
结论
近年来我国一个接一个的危机让我们哀痛，更让我们深思。每一次的危机虽然我们都成功地应对过去，但是在应对危机的过程中暴露出来的问题，犯下的错误，值得总结的经验教训，都提醒着我们提高政府公共危机管理水平是一项长期而又艰巨的任务。虽然公共危机管理对我国政府而言是一个新的课题，但可喜的是在每一次危机过后我们都能看到我国政府应对危机的态度和政策措施正在一步一步地成熟。
本文总结出了我国政府公共危机管理体制所存在的问题与不足，重点阐述了优化公共危机管理体制的一些框架和措施。总的来说，我国在公共危机管理方面初步形成了一个系统的制度性框架，尤其是在应急预案体系的建设方面取得了长足的进展。但是仍未建立起在国家安全高度上的统一的且全面的危机管理战略体系。面对当前我国在法律法规、危机意识、机构设置、预警体系、信息管理、政治保障制度等方面存在的不足，我们在改善政府公共管理体制的时候要更有针对性。加强法律体系的完善，强化政府和公民的危机意识培养，清晰危机机构的职责，提高预警水平，保证信息畅通，完善危机管理的各项保障制度等，结合我国国情进一步完善自己的危机管理体系。
公共危机的突发性和高度不确定性将随时制造各种难题摆在我们面前，它随时都会以不同的方式向我们提出挑战。所以，我们更应该创新观念，应时而变，抓紧公共危机管理体系研究，不断完善我国政府公共危机管理体系，提高我国政府的公共危机管理水平，维护国家和公民的安全、稳定，为和谐社会的实现创造良好的环境。[BuHui\Com]
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