国内外屋顶绿化推广政策探析
1 研究背景
经济社会的发展，城市化的快速推进，使得城市的用地情况面临越来越严峻的考验。在这样的大背景下，绿化用地的急缺显得尤为突出，因此，屋顶绿化作为城市立体绿化中的主体，对缓解城市绿化用地不足、“热岛效应”、雨水径流和建筑节能等方面的问题有着重要作用。
屋顶绿化的推广是一项公共政策，其制定必须综合考虑公众的各类利益，才能得到社会大多数人的认同和大范围的推行与实施，达到各类效益的最大化。从国外范围看，欧美等主要发达国家的推广政策已经具有30多年的发展历史，形成了比较完备的政策支撑体系。在国内，屋顶绿化的推广政策主要以一线大型城市为主，各类政策需要通过对国外相关经验的借鉴，并结合自身实际情况进行研究与完善。
2 国外屋顶绿化推广政策
2.1 德国
德国是世界上发展屋顶绿化技术和政策最早的国家，20世纪60年代，就已经开始大力推广屋顶绿化技术。1982年，德国政府通过立法，对屋顶绿化进行进行强制推行，从国家级政府到州县各层面，都出台了相关的规定和补贴政策。德国法律规定：任何新建建筑必须建造屋顶绿化，或在其它处新建等面积的绿地，同时应达到生态补偿要求，如违反规定则需缴纳罚款。1998年，颁布的联邦建设法案明确了屋顶绿化作为生态补偿和源头控制手段之一，进而将屋顶绿化规定为土地利用规划中最基本的要求。通过比较，屋顶绿化的成本最为经济，因此，在德国形成了完善的市场，并得到了成功的推广。总结德国屋顶绿化推广政策主要体现在以下5个方面：①直接的政府财政补助；②间接的财政减免；③生态补偿政策；④纳入城市发展规划的调整措施；⑤其它政策激励和工具。
2.2 美国
美国主要采用的是非强迫性的直接财政鼓励政策，并结合其它政策手段，把屋顶绿化纳入由美国绿色建筑协会（USGBC）颁布的能源和环境设计标准即“美国绿色建筑评估体系”（LEED）。屋顶绿化可以增加LEED认证的分值，从而获得联邦、州级或者市政有关基金或者补贴[1]。LEED评估体系被美国48个州和国际上7个国家所采用，屋顶绿化可从多方面提高相应评估分值。在各大城市也具有其各自代表性的推广政策与措施。
在芝加哥，政府在2001年颁布《节能法》规定了所有新建和改造的屋顶有一个最低的太阳能反射标准，通过控制“热岛”效应来推行屋顶绿化。政府还对建设屋顶绿化项目提供增加楼面面积的奖赏以及其它政策性奖励。同时，市政府资助成立绿色屋顶示范展点和实验基地，并印发实验基地使用的植物和材料以及相关资料。
在波特兰，屋顶绿化政策主要针对公共建筑。市政府政策规定新建的公共建筑必须建设植被覆盖率在70%以上的绿色屋顶，其余屋面面积则需要铺设环保材料。同时规定市内的商业和工业建筑需要为其不透水的屋顶支付约每月6.45美元/93m2的雨水管理费，而绿化面积在70%以上的绿化屋顶，则可以减少支付35%的费用。同时波特兰还有屋顶绿化的项目奖励容积率，奖励的数额取决于绿化覆盖屋顶的面积。
在纽约，屋顶绿化的重点在于利用屋顶绿化改善地表水质和城市热岛效应。2008年6月，纽约市政府通过立法规定，超过屋顶可利用面积50%的植被覆盖率，每年能够抵消48.44美元/m2的财产税，屋顶绿化1/4费用可享受贷款，最高可达10万美元。
2.3 日本
日本官方在推动屋顶绿化过程中给修建者制定了明确的义务，并采取严厉的惩罚措施进行监督，同时给予一定利益性质的奖赏和补偿，以诱使建设方大力进行屋顶绿化建设。在这一系列措施中，各城市政府对实施的对象、地面绿化的面积以及绿化面积的基准和计算方法，都做了详细界定。日本政府还出台了一系列的奖励政策。日本政府从1999年开始对修建屋顶花园的业主提供低息贷款。建筑面积在2000m2以上，屋顶花园面积占楼顶总面积40%以上的，可以得到其修建资金的低息贷款，主体建筑还可享受部分低息贷款。另外，还有容积率的奖励政策，如大阪市规定：每1m2屋顶绿化面积可换算成0.2m2的有效开放空间面积。于此同时，日本政府还有相应的惩罚措施，东京城市建设管理部门规定：凡是新建建筑物占地面积超过1000m2，必须达到20%的屋顶绿化覆盖率，否则将接受20万日元以下的罚款。
3 国内屋顶绿化推广政策
3.1 上海
2007年1月发布的《上海市绿化条例》，其中17条明确规定：“本市鼓励发展垂直绿化、屋顶绿化等多种形式的立体绿化。新建机关、事业单位以及文化、体育等公共服务设施建筑适宜屋顶绿化的，应当实施屋顶绿化”[2]。该条例是我国最早将屋顶绿化政策包括的地方性法规。《上海市节能省地型住宅适用技术应用指南》的出台也将屋顶绿化、垂直绿化纳入项目规划层面[3]。2012年9月，上海市发改委、市建设交通委、市财政局联合印发了《建筑节能项目专项扶持办法》，其中将立体绿化示范项目首次纳入建筑节能项目专项扶持范围。《办法》规定的补贴标准为，花园式屋顶绿化绿化面积补贴200元/m2，组合式屋顶绿化补贴100/m2，草坪式屋顶绿化补贴50元/m2。对于单个绿化示范项目，最高可补贴600万元[4]。
3.2 北京
北京的屋顶绿化是从自发状态逐步向自觉状态发展的。2004年11月，出台的《北京市城市环境建设规划》明确要求，高层建筑中30%的层顶和低层建筑中60%的层顶要进行绿化[5]。2005年5月，北京市颁布了《北京市屋顶绿化规范》，成为北京乃至我国北方城市开展屋顶绿化建设和管理的重要依据。2006年7月，政府出资给予屋顶绿化建设部分50～100元/m2补助。同年下发的《关于2006年我市屋顶绿化工作的意见》规定，在京办公的企事业单位如实施建设屋顶绿化，要先向所在区县园林主管部门提交申请，再由各区县园林局上报市局，统一进行资格审定。各单位屋顶绿化面积将按实际面积的20%统计到该单位绿化面积中，如单位整体绿化面积未达到标准仍进行屋顶绿化的，将不予补助[6]，这从企事业单位层面上进行了引导。在政策宣传方面，相关部门设定了“屋顶绿化推广年”，并聘请形象大使加大宣传力度，同时由首都绿委牵头发起成立了北京屋顶绿化协会 3.3 成都
1994年，成都颁布了地方标准《蓄水覆土种植屋面工程技术规范》，2005年3月，成都市分区域颁布强制性政策，12层楼以下，40m高度以下的中高层和多层、低层非坡屋顶建筑必须按要求实施屋顶绿化，同时屋顶绿化经费采取“以奖代补”的政策，每建设1m2立体绿地，奖励开发商1m2的建筑面积，奖励面积总计不超过地块核定建筑面积的20%。在整体规划层面，屋顶绿化单独成篇并入绿地系统规划，纳入成都城市总体规划，5年修编1次，2年调整1次，每年对其覆盖面积下达年度目标。而在普及宣传方面，成都市、区和社区3级组织开展“优秀屋顶绿化”等公开评选活动。
4 对于国内屋顶绿化推广政策的启示
4.1 国内屋顶绿化推广政策的分析
4.1.1 通过地方性立法进行鼓励推广。例如，上海市是第1个通过法律形式，明确鼓励发展立体绿化的城市，然而，这一类的强制性法律效率有待评估。
4.1.2 通过地方性政策条例进行鼓励推广。例如，成都明确了其规划审批的要求。北京则先从企事业单位的层面上进行引导，并纳入政府实事工程。
4.1.3 通过财政刺激政策进行鼓励推广。比如，各地的推广政策中都有各个类型的财政补贴形式，包括直接的财政补贴形式和“以奖代补”形式等。
4.1.4 通过举办大型活动契机顺势推动。例如，借助各大城市的所举办的运动会和博览会等。
4.2 对于国内屋顶绿化推广政策的建议
4.2.1 政府部门必须出台相应的强制性法律和技术指导规范，在法律层面对屋顶绿化进行推广。首先，可以通过对建筑的判定，例如，占地面积、本身性质和高度以及屋顶形式等标准，进行强制性的屋顶绿化推广。其次，可以从对地面、屋顶或阳台绿化指标进行具体的强制性规定。最后，要强化规划管理的审批制度，保证屋顶绿化建设的数量和质量。
4.2.2 通过引导性政策使得屋顶绿化建设进入良性的市场模式。例如，利用直接财政补贴和各类政策优惠进行激励，包括容积率奖励、绿地率奖励、雨水处理费补贴和税费抵扣等。还可把推广政策作为政府行为对社会行为进行引导，政府可先从编制屋顶绿化计划书开始，对屋顶现状进行全面调查，然后对具体项目进行编制，从而带动整个社会的关注度和认可度，形成全民参与的局面。
4.2.3 进一步强化屋顶绿化的技术支撑。首先，尽快建立全国和地方性的屋顶绿化协会，使其成为强大的技术支持与管理力量。其次，积极制定相应的技术规范，为国内各类城市屋顶绿化建设提供科学的参考。建立实验、实践基地，为屋顶绿化提供直接的技术支撑场所。同时在高校开展相关课题研究，引入较为系统先进的研究力量，培养相关技术人才。
4.2.4 构建相应的宣传教育体系，激发公众参与意识。首先，借助大众媒体进行宣传，如通过电视、网络、报刊、杂志、广播等媒介，对屋顶绿化的相关知识和政策进行大力宣传，提高全民对于屋顶绿化的认知。同时要进一步加强社区宣传，将社区作为出发点开展宣传工作，可产生更为直接的效果。其次，应多举办各类屋顶绿化竞赛，设立各种奖项，促使社会各界实际性的参与，并且鼓励各类专业人才参加国际大赛，促进国内屋顶绿化设计与建设水平的提升。最后，以政府为主导，积极参与相关屋顶绿化的国内与国际大会，加入相关国际组织，了解全球最新的技术和政策，有利于国内屋顶绿化与国际接轨。
5 结语
屋顶绿化在各方面都具有良好的效益和优势，与此同时，国外相应政策体系经过长时间的探索和实践，已经较为完善和成熟，并对国内方兴未艾的屋顶绿化建设提供了很好的借鉴和启示作用。国内相关政府应该不断完善有关法律法规，加强财政补贴激励，规范技术标准，培育相关行业组织，以及加强对全社会的宣传教育等。相信通过政府部门、科研机构和相关企业的共同努力，我国的屋顶绿化将会取得更大的发展，也将会为我国生态文明建设做出重要的贡献。
