财政科技资金管理使用的存在问题及监管对策
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）04（a）-0249-02
随着我国经济实力的不断增强以及国家财政科技资金投入稳定增长机制的建立，各级政府对科技的投入总量逐年增加，财政投入成为我国科技投入的主要来源，在全社会科技投入中占主导地位并发挥着指导和调节作用。与此同时，政府及有关部门也加大了对财政科技资金的管理监督力度，制定了加强对科技资金管理的政策法规，一定程度上从制度上规范财政科技资金的管理和使用，促进科研单位加强管理，提高科技资金的使用效益。但是目前财政科技资金在投入分配，管理使用方面存在着许多不容忽视的问题，如何加强对财政科技资金的监管，堵塞财政科技资金的管理漏洞，提高财政科技资金的使用效益，成为摆在审计人员面前的一个重要课题。
1 财政科技资金各环节的存在问题
1.1 立项分配环节错位
一是科技资金安排单位和预算单位严重脱节。地方的财政科技资金并不是全部由科技部门统一预算安排，而是一部分是由科技部门按项目做预算，项目的申报、审核、立项到评估验收等全过程基本按科技部门的管理办法进行管理；另一部分却由发改委等部门以二次分配资金的方式安排，这部分资金绝大部分是依照当地政府或政府领导的意志安排，并没有经上述的程序立项，也无法按项目进行管理和跟踪监督。预算部门和资金管理使用部门的严重脱节，使得不在科技部门做预算的科技资金从立项时起就没有了监管，造成了监管的真空地带。二是科技资金重复投入，严重影响科技资金使用效益。科研计划项目分属多个部门安排，缺少国家层面上的规划协调，容易产生科技计划项目的重复申报。既有一个单位重复申报多项科技专项资金的情况，也有多个单位重复同一课题的科技专项资金的情况。
1.2 制度建设环节薄弱
由科技部门立项安排预算进行管理的科技专项资金，也存在种种制度管理的空缺。一是科技部门每年设置各种名目繁多的专项资金，其申报指南目标空泛，考核指标不具体，体现不了国家对科技重点领域的目标导向。二是有的专项资金没有具体管理办法，项目资金分配不透明、不规范。三是有的专项资金管理办法操作性不强，缺乏对项目的概预算的要求、缺乏资金的具体使用范围、标准的规范，项目承担单位缺乏具体的监管责任。四是有的专项资金没有要求签订任务书，难以对项目的进行跟踪监管。五是有的专项资金按相同金额平均分配给各项目单位，使科技资金成为变相发补助；有的专项资金分配给各使用单位的资金额却相差甚远且依据不足，资金分配部门拥有较大的自由裁量权。六是有的专项资金规定可以按比例提取管理费用，有的专项资金却不提取。七是对课题的预算编制重视不够，项目预算的编报随意性较大，预算内容不够细化，预算分类不够规范。
1.3 项目管理环节缺位
一是科技部门管理缺位。过去一段时间，科技部门往往以人员少，项目多，管理难到位等理由，将科技项目的申报、初筛、审核、立项到评估验收等等一条龙的工作全部委托给一个中介管理机构来承担，科技部门将管理职责转移给中介管理机构之后，表面上似乎通过第三方的力量介入可以互相制约，但对中介管理机构的工作质量并没有跟进，实质上等于放弃了对项目全程的跟踪责任，使得科技资金分配使用过程产生种种的违规问题，也产生巨大的利益寻租空间。二是中介管理机构的管理缺位。上述的中介管理机构往往属于科技部门的系统内单位，在做管理机构同时又以自己为项目单位申报科技项目资金，既做运动员，又做裁判员，严重影响了科技资金分配的公平性和公正性。三是专家管理环节缺位。虽然目前科技部门已经建立了专家库，项目的初筛、审定、中期评审、验收等各环节都规定要有专家参与，而且将专家的意见作为重要的依据，但在管理办法中没有明确所有项目的专家必须从专家库抽取，也没有明确专家的责任、专家的回避情形、专家的退出机制等。部分专家对项目发表的意见不负责任，直接造成了财政科技资金的损失而无法追究其责任。
1.4 资金使用环节失控
一是没有按规定配套资金。一些科技资金在安排时要求使用地区和单位按一定比例配套，但使用单位收到资金后往往是先使用财政资金，配套资金迟迟不到位，没有发挥国家投入对地方科技的拉动作用。二是普遍存在挤占挪用、截留、套取科技资金的现象。由于缺乏必要的监管，有的使用单位虚列支出转移财政资金，有的使用单位将专项资金挪用购买理财产品，有的使用单位用假合同、假发票套取财政资金。三是会计核算不规范，财务信息不真实。尽管科技项目资金管理办法规定科技项目资金要专账核算，但却没有明确具体的会计核算方法，资金使用单位出于各自的目的采取各种不同的账务处理方法规避财务监管，使资金实际使用的财务信息不真实。
2 原因分析
深入剖析财政科技资金在分配、管理、使用的各环节暴露的种种问题，可以发现其中既有科技资金安排顶层制度设计不科学的原因，也有科技部门管理制度不健全，执行不力等原因。
（1）科技资金安排不科学。《中华人民共和国科技进步法》规定，国家财政用于科学技术的经费增长幅度，高于国家财政性收入的增长幅度。国家法定支出的规定在一定时期内使政府在科技领域的投入增长得到保证，但随着国家经济快速发展，法定支出压力越来越大，经济较发达地区为达到法定支出，往往将根本不属于科技经费开支范围的项目或不需要财政扶持的科技项目也通过行政干预在科技经费中给予安排，从源头上造成部分科技项目安排不合规不合理，也一定程度上助长了地方政府弄虚作假的风气。 （2）科技部门管理制度不健全。科技资金数额巨大，涉及项目多，科技部门作为专业管理部门，应该承担起对科技资金的预算和经费使用的监督职责。但科技部门在项目申报、初筛、专家的选择、委托中介机构管理程序科技经费的管理等方方面面的制度存在不少漏洞，专家的责任、中介管理机构责任、科技部门的责任不明确，发生问题时互相推诿，致使科技领域产生利益寻租空间，成为了贪腐的多发区。
（3）监管机制和问责机制不完善。目前在分配环节尚未建立必要的制衡机制，项目的申报、筛选和审定过程未向全社会公开，人大要对科技资金的预算审议未具体到项目单位，资金分配不公开、不明细使监管难以到位。
3 全方位加强财政科技资金监管的对策
3.1 改进机制，统筹分配
各级政府应进一步强化顶层设计和统一规划，在政府层面的统筹规划方面，对科技资金进行统一管理。要根据本地的实际情况实事求是地安排科技经费，改变只求数量不求质量的做法。对不是完全具有公共需要性质的科技项目，财政不应对其经费开支进行统包统揽，而应根据政府职能、财政职能及科技事业发展的需要，重新界定支出范围，对公益性的，财政要予以保障；对准公益性的，财政可以予以资助；对经营性的，应逐步推向市场。要改变目前由多个部门多头安排科技资金的状况，统筹安排财政科技资金。要削弱政府部门和领导直接介入项目的决策权，减少立项决策环节的行政干预及长官意志，杜绝立项决策方面不公开、不透明的现象发生。
3.2 完善制度，堵塞漏洞
在科技项目管理和监督上，要打破现存的由中介管理机构一条龙控制科技项目各环节的格局，建立科技项目的决策、执行、管理、监督、评价既相互分离而又相互衔接、相互制约的机制。在立项和管理环节中充分引入竞争机制，在监督、评价环节建立严格有效的跟踪问效机制和科学合理的绩效评价标准。建立对科技资金分配进行监督的法规制度，在分配环节建立必要的制衡机制，项目的申报、筛选和审定过程要向全社会公开，人大要对科技资金的预算审议到具体项目单位。要结合科技自身的特点，制定客观可行的科研单位预算编制办法以规范预算编制，完善科技资金管理办法，明确项目经费开支范围、核算方法等。
3.3 明确责任，加强监管
为避免管理缺位或重叠，应进一步明确各方管理职责。对主管部门、承担单位、课题负责人、专家等各方的职责权限作出明确规定。建立健全多部门参与的科技经费监管体系，强化承担单位内部控制，综合利用财务报告、巡视检查、专项审计、财务验收、绩效评价等多种方式对经费使用及其结果进行监督。建立科技项目倒查跟踪机制和责任追究机制，并制定严格的奖惩制度，依法依规进行监督管理。
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