城市总体规划实施中的政策支持分析
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）02（b）-0000-00
城市规划实施的管理主要涉及两个层面，一是关系城市整体结构的，即城市总体规划层面的实施的管理，二是具体指导和控制城市建设活动的，即控制性规划实施的管理。长久以来，人们往往把城市规划实施管理的着眼点放在根据规划对具体的城市建设空间进行控制上。但是随着城市规划内涵的不断丰富和变革，城市规划管理的内容和范围也不断在扩展，城市规划实施的管理己经不是单纯靠“一证两书”就能完成的。
1城市总体规划实施的管理分析
从城市总体规划的编制内容看，城市总体规划通过法定程序确定了城市的性质、发展方向；城市人口规模及用地发展规模；城市内外交通布局及主要交通设施的规模、位置；城市基础设施的发展规模及布局；城市河湖水系的治理目标和总体布局；城市园林绿地系统的发展目标及总体布局；城市环境保护目标；人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局；风景名胜、文物古迹、传统街区的保护规划；旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤等。原则上讲通过法定程序确定的城市总体规划应该得到不折不扣的实施，但由于城市建设的复杂性、多因素性决定了城市空间关系的调整是城市整体社会经济关系变化的结果。这种社会经济关系变化对城市空间关系的影响，不仅体现在总体规划编制中要对相关社会经济因素进行充分的论证并做出预测，更体现于总体规划实施过程中这些相关社会经济因素是否按规划确定的目标和方向发展。而城市总体规划的作用就是将各个部门、各个领域的政策在城市空间层面上进行整合，在保证未来发展的前提下，提出城市整体的发展政策框架。这种政策性的规划针对城市的整体，远非政府中的某个部门（如城市规划行政管理部门）能加以实施的，作为实施这一政策体系的主体，应该是城市政府的所有部门，也即是说，城市总体规划必须通过政府各部门的通力合作，协调配合才能得以真正的实现。
2 城市空间政策的实施
城市总体规划具有法律地位，它为城市空间政策的制定提供了法律依据。而城市空间政策则是依据城市总体规划而制定，同时又根据政策制定时城市空间发展现状落实和充实城市规划的要求，是城市规划的实施中的核心环节。它的实施最主要的方式就是作为各类较低层次规划（如分区规划、近期建设规划和控制性规划等）和管理法则制定的依据，并通过这些低层次规划和法则的实施来实现城市总体规划的目标，这是一种直接意义的实施，并在城市规划体系的范围内进行。主要包括以下几个方面：
2.1 城市功能的定位和构建
在城市功能方面，城市总体规划规定了城市未来发展目标和城市的性质，从而明确了城市未来发展的大致方向和发展程度。然而，具体在规划期内不同时期、城市的不同区域发展什么、发展到什么程度、不发展什么的确定，则必须根据城市不同的区域的自然条件、物质基础、社会及经济基础做出具体的定位。并随着城市总体规划的实际实施状况，在不同的建设时期进行适当的修订或明晰化。在一部分工作主要体现于城市分区规划中，并在五年一次编制的近期建设规划中进一步的分析研究，使城市功能定位逐步明晰且更符合城市发展的实际。
城市的各个功能是相互影响、相互约束甚至相互决定的。某一方面功能的短缺不仅会对直接相关的功能产生影响，还会影响城市总体功能的发挥。因此，对城市功能的定位必须从系统的观点、整体的角度进行分析，考虑城市各功能间的协调匹配，以最大限度地实现城市的总体功能。在具体的实施中，对任何要素的限制或鼓励都有可能对其他相关要素的发展产生影响，为此，各项政策制定时必须予与高度重视。如现在许多城市提出要建立国际大都市，这一定位的实现首先意味着城市产业结构要向以金融、信息、物流等管理和控制为主要产业的转换，而这种转换能否成功实施更大程度决定于区域、国家甚至全球市场的市场需要。进一步，要实现这种转换需要大量的具备一定技能的高层次从业者，且在一定时期内能得到不断的补充。而对大多数城市而言并不具备这种人才储备，只能从城市外面引进，且不言可供引进的人才储备的制约，单就城市原有居民，尤其是从事低层次产业的劳动者而言，他们将陷入失去原来的就业岗位，又因教育、能力水平的约束无法转换新就业岗位的困境，从而引出社会安定和社会秩序的问题。因此，城市定位要结合城市自身各方面条件和市场的需要来确定，解决好各方面相互关联的问题，才能保证城市稳定、有序地向前发展。
2.2 城市结构布局的确定和实施
城市结构布局是城市功能的具体表现，是实现城市功能的物质基础。城市规划布局是通过城市规划的土地使用安排来体现，并通过城市规划管理在土地开发中对土地的实际控制而得以实现。但土地的最终使用状况不仅决定于城市规划管理的控制，同时受社会、经济和政治因素的影响巨大。离开政治、社会和经济因素而单纯靠城市规划来实施对土地的调节无疑是纸上谈兵，这就需要将规划的内容转化成具体的政策而予以实施。
城市结构布局首先是城市区域范围内的整体布局结构，也即城镇体系，在这一层次需要确定在不同时期那些城镇或地区需要发展，发展什么，发展到什么规模等。对某一时期位于规划确定的发展区内的地区要鼓励其向规划的方向发展，位于发展区外的地区要严格控制其发展，这种控制城市规划自身无法实现，而只能通过产业政策、土地政策，上地置换和财政等手段将发展投资吸引到规划确定的发展区域内。也就是说，规划确定什么地方发展、什么地方不发展，而政策通过政策手段平衡不同地区的发展关系，从而保证规划确定的城市结构布局得以实现。 2.3 城市建设时序的确定
城市建设非一朝一夕之事，总体规划的年限有15到20年，所确定的内容和目标并不要求在短时间内全部开展或全部实现，规划的实施是一循序渐进、逐步开展的过程。我国长期忽视总体规划中的时序安排，在具体实施过程中，仅仅根据城市开发市场对土地的需要，被动地提供土地，结果使房地产项目开发遍地开花，虽然从单个项目的规划管理来看这些开发项目的土地使用功能与城市规划是相符的，但与规划所要求的总体功能目标相去甚远，还在耕地保护、城市经营的经济性、基础设施的配套性、城市社会的整体性和聚合效应方面出现了一系列的问题。
由此可见，是否确定建设时序，城市建设时序确定得是否合理、科学是十分重要而不容忽视的，它是城市规划管理重要的方面。所谓城市建设时序的控制，就是要确定在不同时段城市重点建设的地区，重点建设的项目，也即确定城市总体规划实施的先后次序，并在建设过程中按照确定的时序进行控制。
城市建设时序的确定涉及许多方面的因素，其中首先要考虑城市功能的相互配套性、协同性，即城市总体功能的形成不是各项功能的简单累加，往往存在短板效应，即某一设施会因为另一设施的缺失而不能正常使用，这样就要求安排建设时序时，应该以在该地区形成协调匹配的综合功能为前提，并与城市能提供的基础设施的配套能力相适应；其次，城市经营理念的提出，赋予了城市建设时序确定新任务和使命，即如何通过合理的建设时序安排，提高土地价值，为城市建设提供更多的建设资金；第三，必须考虑通过集中成片的建设，保证在城市建设的每个时期，都能形成相对完整的城市景观和城市形象；第四，应与城市每个时期的建设重点相一致，这些建设重点往往又决定于该时期城市经济发展的方向和重点；第五，要考虑城市财力的制约。只有这样，确定的城市建设时序才具有指导意义，并能保证城市的有序发展。
2.4 城市基础设施建设的安排和实施
城市基础设施是城市正常运行的基本物质条件，离开了基础设施及配套设施的支撑，城市根本无法正常运行，更无从谈城市发展。因此，在城市总体规划中对大型基础设施的建设都有安排，只是由于建设资金和社会需要程度和偏好等原因，对其建设的时间未作明确的规定。同时，城市基础设施建设又是城市政府应用财政和实体开发建设的手段影响城市开发和城市布局结构的重要方法。如城市道路的建设、公共交通的建设以及供电、供排水、供气等设施的建设或扩容都会引导和促进周边地区的建设。但如何应用这一方法，需要进行仔细的论证，因为，城市基础设施的投入往往较大，在目前大多数地方政府财政并不宽余的情况下，建立与城市社会需要并适度超前的基础设施是必要的，但脱离政府财力和社会需要，单纯为促进城市开发或建立政绩工程而建设大型基础设施则有可能造成巨大的浪费和一系列的社会问题。
3 城市总体规划实施需要其他政策的支持
从前面的分析可以看出，依据城市总体规划制定的空间政策主要由城市规划行政管理部门完成，同时也需要其它的政策作为支撑，才能保证空间政策得以顺利的实施。但是总体规划确定的不仅仅是空间政策，而是在综合考虑包括产业政策在内的各种政策基础上，对城市未来发展的各种组成要素进行协调和统筹安排，形成的城市总体性行动纲领。其所制定空间政策目标的依据是对相关影响因素的预测（如城市发展规模就是建立在人口发展规模预测的基础上、城市性质是根据对城市未来产业结构及其相关因素预测的基础上等）；不仅如此，在规划内容中还对许多与城市整体功能直接相关而又由其他政府部门负责组织实施的相关因素的发展目标做出了规定。这样，一方面城市是否按制定规划时预测的方向发展需要相关政策的引导；另一方面，要实现规划本身的部分目标也需要相关部门制定相关政策和措施并积极组织实施才一能保证这部分目标的实现，从而保证城市总体规划目标的实现。
从城市建设的整个过程而言，城市总体规划仍然是城市的整体行动纲领，在实施中仍然要从以下几个方面给予充分的保证：
3.1 城市人口的增长
应该说城市建设的目的之一就是要满足城市居民日常生活的需要，也即要给市民提供其生活所需的各种城市基础设施。但这种满足不是被动的满足，不是任由人口数量及分布的自由增长和变化，它应该是双向的。也即在确定城市规模和基础设施建设目标时必须对城市未来人口增长的数量和分布特征进行全面的分析和研究，据此确定的目标才有根据。同时，由于城市发展规模是城市总体规划中其他指标确定的基础，一经确定，实质上就确定了城市在未来若干年的实际承载能力，因此，城市总体规划一旦通过法定程序予以确认，政府就应该采取积极的人口政策进行引导，使城市人口的增长及分布基本按照预定的轨道发展，否则城市人口无序增长将导致城市基础设施能力与城市需求严重失衡，产生安定、卫生等一系列社会问题。
3.2 城市产业和产业布局
城市总体规划的主要内容是关于城市空间未来发展和组织的，决定城市空间未来发展走向的是城市功能，而城市功能又是根据城市社会经济发展方向决定的。
在城市社会经济发展过程中，产业结构是影响其发展方向的主要因素，产业政策决定了在城市中需要建什么和不能建什么，鼓励什么和限制什么；产业布局政策决定不同产业在城市中的大致方位。在总体规划实施中各部门需要依据总体规划的内容和要求，调整和完善相关的产业政策和产业布局政策，使这些政策的实施能与城市总体规划的实施有机的结合起来。
3.3 城市土地的供给
土地供应政策是政府通过土地供应调控城市的经济运作并满足政府在公共财政和城市建设方面要求的手段。政府可以在现有土地供应总量控制的前提下，根据城市总体规划实施的需要，按照促进土地市场有序运作的原则，分门别类的制定各个单项的、分地区的土地在不同时期的供应计划，并予以严格控制，以加强对土地使用在空间分布、供应时序和数量上的控制。
3.4 城市交通 城市交通的组织直接与城市规划相关联，因此，城市交通政策制定和实施直接影响城市总体规划的实施效果。城市交通政策包括城市公共交通的建设、私人车辆数量和使用上的规定，社会公共停车场的建设和使用等。城市交通管理的相关部门要依据城市总体规划确定的城市交通发展方向和目标，具体制定城市交通政策。对城市公共交通的建设和发展，政府不仅要提供包括财政、税收在内的政策支持，而且还要对公共交通的线路和站点布置进行引导和控制，并根据城市实际交通状况对私人车辆使用进行适当的控制，以推进公共交通的发展。社会停车场的建设和配套问题随着我国私人小汽车的逐步普及而日益严重，在许多大城市最终需要采取措施对城市汽车拥有量进行总量控制，但在目前首先应规定一定建筑量就要配置相应数量的社会停车位，保证整个城市的停车位与城市汽车拥有量基本一致。
3.5 城市设施配套
城市设施配套是保证城市正常运行的基本要素，也是提高城市整体功能的关键要素。城市基础设施包括城市社会公共设施（学校、医疗机构、体育设施、图书馆和博物馆等）和市政基础设施（供电系统、供排水系统、城市垃圾处理系统等）。这些要素作为公共利益的基本保证，在城市总体规划中自然有明确的要求，但这些规划内容的实施则是由政府的不同部门来制定政策和组织实施。城市总体规划的相关目标一方面依靠各部门制定相应的政策并组织实施来实现，同时规划本身也是协调各部门活动使各基础设施能力保持均衡的桥梁。为在相对今后的一定时期内保证城市的正常运行，基础设施的配套建设规模应在考虑经济性的同时遵循适当充裕的原则确定。
4 结论
要加强城市总体规划的协调管理职能必须从制度上加以保证，首先，在各相关部门的职责设置中，必须将按照城市总体规划目标制定相关政策并组织实施作为相关部门的主要职责，并将这部分职责的履行考核纳入该部门考核指标体系；其次，要从城市规划法律层次明确城市规划行政管理机构主动协调、组织城市总体规划实施的管理职能，并赋予其相应的权力，使这部分工作制度化和程序化；第三，从机构设置上考虑将职能关联比较大的部门合并成一个部门，以利于相互的协调，如许多城市己经将城市规划管理部门与国土管理部门合并。第四，加强对城市总体规划执行过程和状态的监督和检查，及时发现问题及时加以纠正。
