公共图书馆免费开放服务的实践与反思
中图分类号： G258.2 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2013）01-0075-04
2011年初，文化部、财政部联合出台了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》明确要求，到2011年底，全国所有公共图书馆实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费[1]。这一历史性的文化惠民举措，得到了社会各界的热烈欢迎和广泛赞誉。随着图书馆免费开放工作的逐步推进，如何改进服务、拓展空间、寻求发展，以更好地提高图书馆服务的社会效益，值得深入思考。
1 公共图书馆免费开放服务的实践现状
自2011年初《意见》下发以来，各级公共图书馆均积极响应，迅速行动，认真研究免费开放的相关政策，深入贯彻落实《意见》要求，立足本馆实际，转变机制、提升服务，推出了一系列免费服务项目。如首都图书馆在已经实现免费办证、存包、文献检索与借阅、公益讲座与展览、参考咨询等服务项目的基础上，正式取消自修室原有的每天2元收费；天津图书馆也取消了以往办证所需要的工本费和每年的服务费，并开始向读者发放RFID新证；辽宁省图书馆取消了过期报刊资料查阅费；黑龙江省图书馆取消了电子阅览室上网费、微型影院收视费、自修室使用费、文献传递费、课题咨询费等，并逐步实行凭二代身份证可完全替代阅读卡项目；广东省立中山图书馆坚持节假日不闭馆，每天开放 13.5小时，每周开放时间超过85小时，是全国开放时间最长的公共图书馆之一；甘肃省图书馆新设了中文新书借阅室、少儿图书馆、盲文阅览室、农民工之家，免费为读者提供服务。笔者通过调研省市级公共图书馆的免费服务实践现状，进行对比、分析、综合后，概括出了公共图书馆免费开放的服务内容：
①取消基本服务项目收费。包括文献信息资源的检索、借阅、浏览、信息咨询、公益讲座与展览、基层辅导、流动服务等，以及为保障基本职能实现的辅助性服务收费如办证、验证、存包、停车等。
②降低非基本服务项目收费。包括文献复制费：复印、打印、扫描；约束性收费：图书押金、逾期滞纳金；违规处理费：污损、丢失、偷窃图书的赔偿费；专题信息服务费：参考咨询、文献传递、代查代译等。据笔者调查所知，读者对于以上非基本服务的收费都表示理解和赞成，尤其对于赔偿性收费。免费开放后，这类服务的收费将以成本估算为原则，充分考虑大多数读者的支付能力，核定并执行统一标准。
③全面开放公共空间设施场地。包括一般阅览室、电子阅览室、多功能厅、报告厅、自修室等。
以上基本服务和非基本服务的划分与经济发展水平有关，有其特有的时间性和地域性，不同的地区、不同的时代，基本服务的范畴是不同的。因此，各级公共图书馆的免费开放项目也会略有差异，笔者在此不一一赘述。
2 公共图书馆免费开放服务存在的问题
公共图书馆按照《意见》的要求，遵循公益性、平等性、社会性原则，以保障公民基本文化权益、构建公共文化服务体系为己任，广泛开展免费开放服务，在更大范围、更高程度、更深层次取得了良好的效果，但同时也暴露出了一些问题，亟需研究解决。
2.1 经费保障不足
长久以来，图书馆的文献采购、馆舍修缮、设备更新、设施完善等经费一直紧缺，公共图书馆全面免费开放后，读者量迅速增长、书刊流通加快、设施设备超载、视听资料损耗加剧等，造成日常支出成本大幅度提高，这就需要更多的财政投入以保证免费开放的正常运转和持续开展。虽然《意见》要求各级财政部门对公共图书馆免费开放拨付专款，然而其作为政府部门最低层面的规章，执行的强制力较弱。目前免费开放所需增加的经费还未纳入制度性财政预算，各级财政部门对于免费开放经费保障机制也未能及时完善和落实[2]，如果没有一定的经费支撑，免费开放只能流于形式，就无法实现让广大人民群众真正享有均等、便捷、优质的文化服务这一美好愿望。同时，有限的经费未能进行合理的配置，采购经费、人员经费、运行经费投放比例严重失调，导致经费使用率低下。因此，经费不足是目前免费开放的首要问题，若不妥善解决，将对下一阶段免费服务的推行有很大阻碍。
2.2 供需矛盾突出
公共图书馆免费开放后，随着读者数量的激增，读者成分更加复杂、读者需求更加多样，致使原本紧张的文献资源、硬件设施、人员配置等面临更大的压力。免费开放以来，由于各级政府对于免费开放的经费投入尚未相应增加或增量不足，造成书刊资料补充不够及时，有限的馆藏文献资源无法满足无限的读者需求；在空间不变的情况下，阅览室、自修室、活动室的席位已无法满足越来越多的到馆读者，且阅读环境随着大声喧闹读者的增多而变差；电子阅览室完全免费开放后，电脑设备的老旧以及杂乱、无序的数字资源与不断上升的读者需求存在很大差距，不能满足读者的个性化需求。从全国公共图书馆免费开放的现有情况看，广泛的读者需求与资源保障不足的矛盾日益凸显，这是一个普遍存在的新问题。
2.3 管理体制落后
免费开放以来，读者数量大增，使得一线窗口管理和服务的范围逐步扩大，工作强度明显增加。但由于尚未建立健全馆内规章制度，导致馆员面对大声喧哗、嬉笑打闹、纳凉取暖等成分复杂的读者，常常束手无策。同时，到馆读者素质参差不齐，有的品行较差，失信情况时有发生，如逾期不还、污损书刊、乱架错架等；也有长时间占座，从事与阅读毫不相干的事情，这势必影响到了真正需要阅读空间的读者，给其带来不便。如何提高服务效率和管理水平，保证读者多而不乱、服务有章可循，是摆在管理者面前的关键问题。 3 公共图书馆免费开放服务可持续发展的对策
免费开放后的公共图书馆必须顺应形势，转变观念，拓展功能，吸引人们到图书馆读书学习、休闲娱乐、修身养性、缓解压力，使其享受到自由、宽松、平等、便利服务，从而在公共文化服务体系建设中发挥更大的作用，促进社会和谐、稳定、健康的发展。
3.1 建立经费保障机制
公共图书馆免费开放事关文化民生以及行业发展，决不是“一免了之，一开便罢”的一时之计，而是长久之策，需要公共财政和文化责任的完美结合。因此必须通过法律制度建设，以法律特有的权威性、强制性、稳定性来保障图书馆实行免费开放服务所需的经费。首先，建立经费保障机制。按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求，充分考虑图书馆的服务对象、服务面积、服务方式、服务内容等因素，进一步研究制定财政补贴标准，并根据社会经济发展，制定每年经费投入的增长比率，以保证公共图书馆免费开放能够均衡、有序发展，并获得健康、长效的财政支持。同时，要注意合理配置经费，规定经费补助使用范围，协调文献资源建设和免费服务活动的经费投入比例。其次，还应积极探索多元化投入途径，可以通过制定优惠政策，鼓励和吸引各种社会力量参与公共图书馆的建设投入，如加大文化赞助的免税力度；还可以借鉴国外的先进经验，将政府投资、社会捐助、企业赞助相结合，以缓解图书馆长期存在的发展经费不足问题[3]。公共图书馆免费开放经费保障机制的建立，将为全面改善服务设施、优化馆藏资源、提升服务能力、增强社会效益提供有力保障。
3.2 加强资源建设
3.2.1 丰富馆藏
资源是服务的基础，图书馆应多措并举，加强文献资源建设，最大限度地缓解免费开放带来的供需矛盾。首先，拓宽经费来源渠道，以充足的资金为保障，加大文献资源采访力度，增加书刊的种类和数量，提高馆藏质量。其次，明确规定外借图书册次上限，同时缩短借阅周期，以合理控制图书流通量，保证读者能够及时借阅到所需书刊。最后，加快数字图书馆建设，有计划、分步骤地将馆藏资源数字化，进而建立特色数据库；积极收集、挖掘、整合优质网络资源，方便读者查找、利用；构建统一的信息检索服务平台，真正实现信息资源的共建、共知、共享，为读者提供高效的信息资源服务。
3.2.2 优化环境
公共图书馆免费开放若想持续发展，就要进一步改善服务设施与阅读条件，为读者提供和谐的阅读环境。笔者在一定调研，认真听取读者意见和建议的基础上，认为环境的优化应遵循以下原则[4]：①便利性原则。争取政府财政支持，进行馆舍的维修改造，最大限度地增加阅览室、自修室的空间和容量，延长读者需求集中的服务窗口开放时间，提供无线上网等，使读者感到图书馆的方便、舒适和温馨。②人性化原则。坚持以人为本，设计布置图书馆的内外部环境，设置24小时自助还书箱和每楼层的OPAC检索机、配备现代化的家具设施、提供热水和爱心伞等，使图书馆真正成为人们静心、养身、学习的好去处。③多样化原则。图书馆打造多功能的空间布局应贴近读者需要，具体包括：增设咖啡厅、音乐厅、视听室、休息室等满足读者的休闲娱乐需要；建立学习社区、讨论教室等，通过组织座谈会、举办文化沙龙满足读者的互动学习需要。
3.2.3 充实人员
馆员，关系到服务的水平，是免费开放的有力保障。按照“政治强、业务精、能力高、作风正”的要求，一方面，通过进修学习、学术交流等方式加强对现有馆员的技能培训，提高其综合素质。同时建立健全竞争机制和激励机制，完善考核制度，形成“有为才有位”的工作氛围。另一方面，争取编制，引进人才，保障免费开放所需的人力资源。此外，组建志愿者服务队伍，引入志愿服务长效机制，充分调动读者参与图书馆管理的积极性，进一步提升服务能力和服务质量。
3.3 完善管理制度
针对免费开放后管理难度加大的现实情况，充分考虑所提供服务的公平性、层次性、多样性，通过管理创新，营造一个免费运行的良性环境。第一，规范馆内规章制度。依据《意见》重新修订各项服务规章，拟定适合本馆的制度细则，做到有章可循，保证管理收效，如规定读者在享有免费服务的同时，必须承担相应的责任，若人为造成图书的损毁、丢失，则应进行赔偿；若有意破坏安静的阅读环境，则要接受馆员的劝阻，即读者与图书馆之间的借阅关系是有条件的协议服务。第二，建立读者诚信评价机制。利用读者诚信档案的有效数据，尝试奖励信用级别高的读者，增加其借阅册次、延长其借阅期限，刺激读者珍惜诚信。以信用评价取代金钱处罚，不仅能更进一步体现公共图书馆的公益属性，还能提高读者素质。第三，构建图书馆评价体系。以免费开放为契机，积极构建公共图书馆评价体系，引进读者满意率、资源利用率等评价指标，将其纳入政府的绩效考核，以改善当前仅凭管理者意志运作的局面。
3.4 提高服务品质
服务是图书馆永恒的主题，随着免费开放的不断推进，公众利用图书馆的热情高涨，服务需求呈现多元化态势，公共图书馆服务需要不断延伸和拓展，才能更好地满足公众需求，保证免费服务的持续发展。
3.4.1 延伸服务范围
延伸服务、深化服务，提高社会效益是当前图书馆服务工作的根本目的，公共图书馆应充分发挥其公益属性，通过图书报刊、读者活动和其他优势资源，保障信息时代公民获取知识的平等权益。一方面，建立总分馆制，即在基层馆设立分馆、建立流通站，进一步提高馆藏文献资源利用率，使图书馆的免费开放服务惠及更广大的人群。另一方面，充分发挥汽车图书馆的流动服务优势，将服务触角延伸至军营、社区、农村、学校、残疾人中心等各个领域，形成以总馆为中心、以汽车图书馆为纽带的辐射状服务网络。此外，建立共享工程固定基层服务点和流动服务站，借此大力推进共享工程服务在基层的发展，让文化生活相对匮乏的基层群众也能受益于这一惠民项目。
3.4.2 创新服务方式 随着时代的发展、科技的进步，公共图书馆应根据读者的不同需要开展个性化服务，转变传统的、单一的服务模式，努力以多层次、多功能、多样化的新手段、新形式提升免费开放的服务水平。①大力推广数字阅读，如首都图书馆在全市范围开展的“数字文化社区”建设，实现了广大市民在家门口就可以享受到“时时可看、处处可学、人人可享”的免费文化服务。②引进智能自助系统，如我国一些图书馆积极开展的以城市街区自助图书馆为核心的新技术应用服务，大大简化了借还书程序，使服务更加方便、快捷，扩大了图书馆服务的辐射力和影响力。③建立数字图书馆联盟，如由广东省立图书馆牵头建立的广东数字图书馆，联合参考咨询与文献传递网以及珠江三角洲数字图书馆联盟，实现了广东省内各系统图书馆的资源共享，并免费为读者提供网络表单、电话、实时在线等多种方式，助推联合参考咨询服务。④提供免费培训，如辽宁省图书馆依托馆藏资源，面向老年读者、下岗职工、进城务工人员举办的免费电脑培训班等，强化了图书馆的教育职能，发挥了办馆的社会效益，使公众实实在在受益。
3.4.3 打造服务品牌
公共图书馆应注重在提高服务质量和服务效益的过程中打造特色服务品牌，扩大图书馆的影响力和感染力，以避免被边缘化。如甘肃省图书馆的“周末名家讲坛”、“阳光工程”等服务品牌，提升了图书馆的文化品位，吸引了越来越多的读者走进图书馆，阅读经典、启迪心智；广东省立图书馆着力打造的“中山讲堂”、“南都思想汇”等活动品牌，深受读者喜爱；辽宁省图书馆的“辽海讲坛”按照贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，整合资源，成为符合辽宁省情的普及性、标志性、公益性文化品牌。
3.5 扩大宣传推广
公共图书馆要充分利用全国性免费开放的大好时机，开展形式多样的宣传推广活动，不断提升公众知晓率、使用率、满意率。①馆内宣传。利用图书馆的门户网站、电子显示屏、宣传展板等载体实时发布免费开放的信息；在咨询台、办证处、阅览室、自修室等读者服务区域发放各种宣传材料，通过生动鲜活的全方位宣传，将公共图书馆免费开放服务送到更广泛的读者身边。②媒体宣传。主动邀请、积极配合各类传统新闻媒体，加大对免费开放的宣传，吸引人们了解图书馆、走进图书馆，共享免费开放带来的益处。③网络宣传。利用当下流行的微博、SNS等网络传播途径加强宣传，通过互动交流，介绍免费开放的服务理念、服务范围、服务内容等，扩大图书馆免费开放服务的覆盖面。
公共图书馆免费开放是一个循序渐进的过程，在制度保障、管理创新、资源建设、服务优化等方面还需多方共同努力，不断地为免费服务注入新的内涵和新的形式，使免费服务永葆活力，实现可持续发展。
