广东省被征地农民社会保障机制探析
中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）07-069-02
一、土地是农民最后的基础保障
受城乡二元结构影响，广东省城乡居民收入差距较大，城镇居民人均收入基本上是农村居民人均收入的2.5～3倍（见表1），同时也由于农村社会保障体系尚不成熟，所以即使是已经放弃务农进城打工的农民，对其拥有的土地仍然存在很深的依赖性，土地是农民生活的基本生产资料，也是他们养老的最后保障。由于征地的强制性和政府垄断性，被征地农民实际取得的补偿并不能满足他们今后生活的需要，由于对失地后的生活保障存在诸多疑虑，大多数农民（尤其是珠三角以外地区）对政府征地缺乏认同感，导致征地工作的推进困难。
二、国家和其他省市关于被征地农民社会保障的规定
（一）国家层面的社会保障法规
2004年10月21日，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号），在健全征地程序、完善征地补偿安置和加强征地工作监管等方面提出了更加明确的要求。其后又下发了一系列重要文件，将做好被征地农民社会保障工作作为改革征地制度、完善社会保障体系的重要内容，《物权法》中对安排被征地农民的社会保障费用也作出规定。此外，为进一步贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）中关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的精神，切实做好被征地农民社会保障工作，出台了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发（2007）14号），进一步明确被征地农民社会保障工作责任，确保被征地农民社会保障所需资金，严格征地过程中对农民社会保障落实情况的审查，规范被征地农民社会保障资金管理。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对被征地农民社会保障机制的建设也提出了明确要求：“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”
（二）其他省市相关的社会保障规定
1.江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地：成立职业介绍所，为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标，尽力帮扶被征地劳动力实现就业。2003年，开发区、科学园、禄口已分别安置5000人、3000人、1000人就业。同时开发区还成立公益性企业安置35岁以上被征地人员，如成立园林公司，提供保洁、保绿等岗位，每户家庭1人上岗。如成立的开发区环卫保洁公司，就安排700多人就业。对录用25―35岁自谋职业人员的企业还给予每个人1000元的补助。对当年招用被征地劳动力不低于30%并签订3年以上劳动合同的企业，当年按年度应缴所得税的30%给予减征或返还。
2.安徽省马鞍山市雨山区：为了解决被征地农民转移就业的问题，成立了农民职业培训中心，按照“政府扶持、市场运作、因地制宜、就近培训”的方式，开展农民引导性培训和技能培训，进而提高农村劳动者的素质和转移就业能力。中心计划每年安排1000名被征地农民参加免费的引导性培训，培训合格后，发给引导性培训结业证书，作为推荐参加技能培训和用人单位招聘的重要依据。
3.江西省上饶县：2003年县政府制定并下发了《上饶县县城规划区内失地农民就业与再就业暂行办法》，要求为县城规划区内完全被征地农民办理户口农转非手续后，积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下，上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和省外、国外的劳务输出。同时，为鼓励上饶县城内企业招被征地农民，县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免，2004年1―3月，根据市场需求和受训人员的选择共同开展了三期就业培训，免费培训被征地农民526人，推荐就业256人。
三、广东省的被征地农民社会保障机制分析
（一）被征地农民社会保障机制建设情况
作为改革开放的前沿阵地，广东省在落实被征地农民社会保障政策的过程中也较早地遇到一些问题，并开展了深入的调查研究和创新性的机制改革尝试。为进一步做好广东省被征地农民社会保障工作，切实保障被征地农民合法权益，维护社会和谐稳定，广东省在国家征地政策的基础上，结合本省实际，陆续出台了《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发（2005）51号）、《转发省劳动保障厅关于做好被征地农民基本养老保障工作意见的通知》（粤府办（2007）91号）、《关于解决社会保障若干问题的意见》（粤发（2007）14号）、《关于转发劳动保障部国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（粤劳社发（2007）22号）、《转发省人力资源社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办（2010]41号）等配套文件，对现有征地政策中失地农民的社会保障机制进行了完善和补充。
（二）被征地农民社会保障机制分析
根据《转发省人力资源社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办（2010）41号），广东省将已实行的被征地农民养老保障制度并入新农保制度，将参加原制度的参保人个人账户、缴费年限合并计算；适当提高被征地农民（含本意见下发后新征地项目和已缴纳社保押金并办理征地前批报手续的征地项目）个人缴费标准，增加基础养老金；建立政府、集体、个人、项目业主等多方筹资机制，落实被征地农民养老保障资金，确保被征地农民生活水平不降低。
广东省各地根据各自实际情况，在被征地者社保方面进行了卓有成效的政策创新。广州市按照“个人缴费、集体补助、政府扶持”相结合的原则，严格落实有关征地农民养老保障工作的规定。佛山市按照《印发佛山市深化征地制度改革意见的通知》（佛府（2004）94号）的要求遵循政府、集体、个人各负担一部分的原则和以“土地换社保”的原则，结合被征用的土地所产生的收益，筹措部分资金为被征地农民办理社会保险，解决其后顾之忧。此外按照《转发省人力资源社会保障厅关于进一步做好我省被征地农民养老保障工作意见的通知》（粤府办（2010）41号）文件规定，在征地报批前，一次性向用地单位计提被征地农民养老保障资金；此外还建立了全征土地农村居民的养老保险补贴制度，努力开辟多种渠道筹措资金为农民建立最低生活保障线。 四、相关政策建议
（一）完善失地农民社会保障体系
社会保障是指国家和社会对生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度，它通常是通过立法对国民收入进行分配和再分配来实现的。建立和完善失地农民社会保障体系，是解决失地农民问题的重要举措。具体来说，主要是完善失地农民最低生活保障制度，建立和完善失地农民基本养老保险制度，建立失地农民基本医疗保险制度。最低生活保障制度上，在合理筹集保障资金的基础上，综合考虑农村经济发展水平、维持农民最基本生活的物质需要、地方财政和村集体的承受能力及物价上涨指数等因素，确定一个科学可行的最低保障标准；养老保险制度上，要根据失地农民的不同类型将其纳入不同的养老保险体系，对于在城镇找到工作的失地农民，可将其纳入城镇居民养老保险体系，而对于那些没有就业的失地农民，将其纳入农村养老保险体系，养老保险基金来源上，应由国家、集体、个人三方筹措，个人缴纳的比例，要结合当地经济发展水平来确定，切忌搞“一刀切”；此外，还要建立失地农民基本医疗保险制度，解决失地农民“看病”问题。
（二）建立失地农民就业保障体系
失地农民在失去土地以前，长期以传统耕种为生。当土地被征收后，一部分失地农民由于就业观念薄弱不懂得如何就业，还有一部分失地农民由于依赖政府或者村集体的心理太强而不愿意自我创业、自谋职业，还有部分失地农民因为恋家、嫌出外打工累等原因而没有就业。针对这些情况，建立失地农民就业保障体系，首先要通过政策宣讲、专家座谈、专业培训、优秀务工人员现身说法等方式，转变失地农民就业观念，提高其自谋职业、积极创业的自觉性；其次，由政府或者相关行政部门组织，对失地农民进行免费的劳动技能培训，积极创造条件，促进失地农民就业；再次，构建就业信息资源中心，为用人单位和失地农民搭建交流的平台，可以以村（社区）为单位建立辖区内的失地农民劳动力资源库，积极与辖区内外的用人单位联系，建立用人单位资源库，并通过多种灵活的方式帮助失地农民与辖区内外的用人单位达成就业意向。
（三）引导发展有利于失地农民就业产业
针对失地农民的实际情况，结合当地优势，积极发展具有比较优势的劳动密集型企业；政府要积极采取多种措施，如减免税费、社保补贴等，鼓励自主创业；按照自愿有偿的原则，采取多种形式发展适度规模经营，创立社区股份经济合作社等规模经营体，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。
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