浅析新《环保法》第九条规定下的环境教育义务主体
中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：16749944（2014）10019103
1引言
1973年全国第一次环境保护会议召开，环保工作开始受到关注，环境教育逐渐展开。1980年5月，国务院环境保护领导小组与有关部门共同制定了《环境教育发展规划》；1995年国家环保局制定了《中国环境保护21世纪议程》；1996年，国家环保局、中宣部、国家教委颁布了《全国环境宣传教育行动纲领》（1996-2010）。国家出台的这一系列相关政策为我国环境教育工作的开展提供了源源不断的行动指南。1989年，我国环境保护领域内的基本法《中华人民共和国环境保护法》制定完成，其中第五条对环境教育做出了指导性的规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”随后出台的《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染防治法》在基本法的统领下也都对环境教育进行了原则性的规定。全国范围内的环境教育制度建设，无论是环境政策还是相关法律，都主要是从原则性的角度进行号召，对于由谁来承担环境教育的义务、义务不履行后的责任谁来买单、如何开展工作等诸如此类的具体问题鲜有明确规定。2012年1月1日，我国环境教育领域第一部地方性法规《宁夏回族自治区环境教育条例》（以下简称《宁夏条例》）正式实施；2012年11月1日《天津市环境教育条例》（以下简称《天津条例》）也开始接受实践的检验，全国各地在环境教育制度的构建上进行了很多立法探索，具体规定了环境教育各个环节的运行以及参与部门的职责，具有很大的进步意义。但是，地方性法规在适用范围上存在的天然局限性，使其无法填补我国环境教育制度立法上的缺失。对此，新修订的《环保法》做出了重要的弥补：总则部分第九条规定了环境教育义务主体，明确了各级人民政府、教育行政部门、学校以及新闻媒体在环境教育中的角色，为我国环境教育立法指明了总体方向，一定程度上弥补了多年来环境教育制度在基本法上规定不明、指导性不强的缺陷，新《环保法》对环境教育制度做出概括性、指导性的规定，为将来环境教育专门立法奠定了法律基础，对环境教育法制完善具有重大意义。
2环境教育义务主体2.1各级人民政府
2.1.1《环保法》修订前地方性法规为各级人民政府所
设置的环境教育义务《宁夏条例》 [1]和《天津条例》[2]在国家环境教育职责的落实上都采取了自上而下的三级模式：县级以上人民政府在环境教育工作中处于规划统筹的地位，从总体上组织实施环境教育工作，并将环境教育经费列入本级财政预算予以保障；环境教育工作领导小组（环境教育委员会）负责组织、协调、指导、监督、检查本行政区域内的环境教育工作；环境保护主管部门负责环境教育实施中的日常工作。除此之外，财政、教育、人力社保、司法行政、文化广播影视等部门配合做好环境教育相关工作。
2.1.2新《环保法》中政府环境教育职责的变化
根据新《环保法》第九条第一款规定：“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。”国家机关在环境教育工作中承担的职责上有两处变化。
（1）政府环境教育职责的承担主体从县级以上人民政府扩展到了“各级”人民政府，乡镇人民政府需要承担本行政区域内的环境教育职责。近年来，农村环境污染、生态破坏日益严重，农村环境教育的进展不容乐观，村民环境保护意识十分薄弱。新《环保法》中多款条文涉及农业农村环境保护问题，第三十三条第二款中提及：“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”农村社会经济文化状况与城市存在着较大差别，有针对性地组织开展农村环境教育与宣传工作十分必要[3]。乡镇政府承担相应的环境教育的政府职责，结合当地实际情况，有针对性地开展工作，将对农村环境教育制度的建设产生极大的促进作用。
（2） 各级人民政府在总体规划部署环境教育工作以外，也承担着宣传和普及环境保护、鼓励其他主体的职责。已经出台的环境教育地方性法规调整下形成的环境教育工作需要三个部门自上而下地配合运转，政府主要负责在国民经济和社会发展的总体框架下规划环境教育事项，具体的环境教育工作规划由专门成立的环境教育工作领导小组或环境教育委员会组织，而实际工作的落实则由环境保护主管部门负责，这样的设计层次分明、分工明确，但在运行中不可避免地会产生机构冗杂、效率低下、相互扯皮的现象。新《环保法》将环境教育具体职责的承担一定程度上升到政府层面，提高了环境教育工作的地位，加大了政府对环境教育的投入力度，便于协调财政、教育、文化等部门的工作，对我国的环境教育工作的开展大有裨益。
2014年10月绿色科技第10期
陈康嘉：浅析新《环保法》第九条规定下的环境教育义务主体环境及保护
2.2教育行政部门和学校
2.2.1《环保法》修订前地方性法规关于学校教育的 规定 《宁夏条例》第三章专章规定了学校环境教育，内容包括：幼儿园、中小学校到高等院校和中等专业技术学校环境教育的形式、目标等；校长作为学校负责人的责任，以及环境保护、教育、科技等主管部门、行政机关、企业、社区、环境保护社会组织、教育督导机构等的义务，形成了较为完整的学校环境教育体系。《天津条例》中首次规定了不同教育机构应当安排的最低环境教育课时，具有强制性，对于学校环境教育起到了保障作用。此外，两部地方性法规也都规定了教育行政部门的职责。
2.2.2新《环保法》中的学校教育
新《环保法》第九条第二款：“教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。”
作为环境保护领域的基本法，对教育行政部门和学校在环境教育中职责的明确体现出学校在公民环境教育中的基础性地位，肯定了近年来地方性法规对学校环境教育制度的构建所作出的尝试。环境教育的立法目的在于借助法律的规范性作用建立一种长久有效的环境教育制度使人们转变发展观念，将自己作为生态环境中的一员，提高对环境政策、环境法制的理解和追求，有效地参与到环境法制的建设中，在有可能对环境造成影响的决策过程中，充分考虑自然环境的承载力，为创造更平等的、可持续的未来而努力[4]。在现代环境观的价值要求下，生态圈的保护放在首位，经济发展放在第二位，人类行动必须有严格的生态标准作指导。然而，这些基本思想还远远未被人们普遍接受[5]。“我们的祖国地大物博，物产丰富。”“自然资源取之不尽，用之不竭。”“自然界消化废物的能力无限”等传统观念根深蒂固，大到治国之道、工业发展、农业模式，小到日常生活习惯都深受其影响。想要从根源上调整日常习惯思维，唤醒人类的生态伦理良知，学校教育起着举足轻重的作用，将环境保护知识纳入学校教育的内容有助于学生获取环境科学知识，养成环境保护意识。就现实情况来说，由于立法与实践的欠缺，我国目前的环境教育还主要集中在学校教育上，因此规定教育行政部门和学校在环境教育的实施方面的义务十分必要，新《环保法》对教育行政部门和学校职责的规定，为学校环境教育制度的建设和实施提供了法律基础。
2.3新闻媒体
2.3.1《环保法》修订前新闻媒体在环境教育中的角色
作为学校教育的延续，社会教育是环境教育中重要的一环，对公民的环境意识起着固定和强化的作用。20世纪五六十年代，西方国家一些记者对公害事件真相的报导，拉开了世界范围内环境保护的序幕。20世纪70年代开始，美国、欧洲、日本的各路媒体，以环境专题片、公益广告等多种形式竞相参与环境报道，使得环保问题引起了全世界人民的普遍关注。根据美国有线电视新闻网（CNN）的一项调查显示，美国公民的环境意识70%来自于电视。20世纪90年代以后，中国环保电视节目逐渐兴起，2001年，由中国环境新闻工作者协会和北京大学中国国情研究中心共同完成的“中国公众环境意识调查”结果显示：公众接受环保信息的渠道79%来源于广播电视[6]。《宁夏条例》和《天津条例》都十分重视新闻媒体在环境教育中的媒介作用，不仅规定了文化、新闻出版、广播电视等主管部门应当做好环境教育社会宣传和环境文化知识的普及、推广工作，而且具体规定了广播电视、报刊、互联网等媒体在环境教育中应当采取的方式包括：开设经常性环境教育栏目、节目；开展公益性环境教育宣传活动等。此外，《天津条例》在设计环境教育的方式途径时提出通过大众传播媒介开展环境教育公益宣传，明确了新闻媒体在环境教育制度中的地位。
2.3.2新《环保法》对新闻媒体义务的扩展――舆论监
督环境违法行为新《环保法》在环境教育工作中对新闻媒体作用的重视十分值得肯定，第九条第三款：“新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。”当今社会，新闻媒体，尤其是自媒体的广泛运用，已经成为了人们获取知识，了解世界的主要渠道。新《环保法》在充分肯定新闻媒体在宣传环境保护法律法规和环境保护知识作用的基础之上，为新闻媒体增加了对环境违法行为进行舆论监督的义务。随着社会经济的发展，新闻媒体已成为一股不可忽视的社会力量，在对社会违法事件的披露中所扮演的角色越来越重要。“媒体监督，由于其自身所特有的开放性与广泛性，为我国的监督体系注入了新的活力，在促进公平公正、遏制腐败等方面发挥了积极作用。[7]”近年来，“微博反腐”、违法披露已经成为了普通公民参与公权力监督的新平台。对于环境违法行为的监督管理一直以来都是环境保护部门的职责，但是，在经济发展和环境利益相冲突的情况下，行政执法部门出现执法不严、纵容包庇现象屡见不鲜，给生态环境和公民人身财产带来的损害难以弥补，公众对政府出现信任危机，在环境问题上公众与政府的矛盾一触即发。新闻媒体应当作为社会中立者，运用传播资源，及时反映事件真实面貌，传达公众声音，利用社会舆论形成的监督力量，及时揭露环境违法行为，遏制损害的持续加深。新闻媒体在环境报道中，向公民传达环境保护工作，宣传环境保护法律，组织群众参与环境监督，环境教育的目的由此达成。
完善的法制是实践的先导，新《环保法》在环境教育法制的构建上做出了良好的示范作用。环境教育的有效开展需要环保部门、财政部门、教育部门、新闻媒体等相关单位的相互配合，只有将具体职责落实到确定主体身上，明示违反义务的后果，法律的规范作用和警示作用才能得以发挥，环境教育工作才能取得实效。在新《环保法》的指导下，整合各方资源、落实资金支持、优化教育内容、完善责任体系应当是国家专门立法和地方立法的着力点。
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