浅谈地方政府融资平台债务风险
【中图分类号】 F81 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-270-2
2013年12月30日，国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示，“截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元”、“2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求地方政府对融资平台公司进行清理规范。各地按照国务院要求，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。与2010年相比，2012年省市县融资平台公司平均每家资产增加13.13亿元、利润总额增加479.98万元，平均资产负债率下降4.90个百分点”、“从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元”。随着地方债务规模的不断扩大，地方政府融资平台在地方政府举债筹资中的作用越发显著，其存在的问题和潜在风险也成为当前经济社会发展中必须重视和解决的重要课题。
一、地方政府融资平台概念及特点
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）文件，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台的特征包括：一是地方政府主导或绝对控制；二是借助政府优质资源和信用为政府投资进行融资；三是筹措资金主要用于公益性或准公益性项目，实现地方经济和社会发展目标；四是地方财政兜底，直接或间接承担偿债责任或担保责任。地方政府融资平台主要分为：一是单一融资平台，负责公益性和基础性项目融资、资金拨付及还本付息，不参与项目建设和运营，；二是公益性投融资平台，负责公益性项目融资、建设、运营及还本付息；三是经营性投融资平台，负责基础性项目融资、建设、运营及还本付息，并可能进行其它经营性项目投资和金融投资；四是综合性投融资平台，兼具公益性和经营性平台的特点。
二、地方政府融资平台债务形成原因分析
地方政府性债务主要来源于两方面：一是地方政府直接负债，包括中央代发地方债、上级财政借款、金融机构债务融资和其他借款；二是地方政府通过设立融资平台公司间接负债，包括银行等金融机构贷款和其他形式借款。其中投融资平台公司为地方政府性债务的主体，其规模占比65%左右。地方政府融资平台及其债务的形成有着复杂历史背景和现实原因。
（一）现行财税体制下各级政府财权与事权高度不匹配
中国现行的财政体制是非对称型财政分权模式，财权与事权匹配度较低，财政收益权更多在中央政府手中。1994年分税制改革后，中国财政体制在财权和事权的分配上主要特点包括：一是财权方面，对中央与地方的收入划分作了较大调整，将税源普及全国且流动性大的税种以及调节功能大的税种划为中央税或中央与地方共享税，将税源比较固定税基比较狭窄的税种划为地方税；二是事权方面，由于政府间支出责任划分并未重新调整，仍然大致维持原有的中央、地方支出划分局面；三是尚未建立起完善的政府间转移支付制度，现行的法律法规也限制了地方政府直接发债的合法性渠道。从而导致地方政府为了弥补财政缺口转向体制外的渠道，通过设立地方融资平台等方式大规模举债解决，以匹配其承担的事权。
（二）政府行为为地方政府债务的出现提供了可能
在现行体制下，地方政府实际控制了大量的优质资产资源，包括经营性资产、非经营性资产、国有企业资产以及自然资源、要素资源等。特别是以土地为依托的土地出让金抵押贷款，已经成为融资平台中地方政府融资的重要方式。地方政府具有的大量可支配资源让地方政府按照市场化经营运作的模式，整合资产资源，搭建平台公司，向银行等金融机构借款举债成为可能。同时，当前中国的官员绩效评价体系仍然是“唯GDP论英雄”。投资一直是拉动经济增长最有效的方式。这一考核机制促使官员为了GDP的增长以及自身的政绩，加剧了地方政府投融资的冲动和需求，城镇化过程中产生的投资冲动是导致地方债务增长的直接原因。
（三）刺激性经济政策导致其过快发展
2008年，受金融危机影响，为保增速、稳增长，中央政府出台了以 4万亿元投资计划为代表的一系列经济刺激政策，进一步扩大政府投资从而拉动内需。在此期间，积极财政政策和适度宽松货币政策为地方融资平台发展和债务快速增长创造了良机。2009年初中国人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“鼓励地方政府通过地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”和“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政策投资项目的配套资金融资渠道”，更是被看作是对地方政府融资平台的肯定和鼓励。从2008年底以来，地方投融资平台的数量和规模呈现飞速发展的趋势，当前全国有4000家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2013年底，则迅速上升到16万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。这一阶段刺激性经济政策创造的宽松环境是政府融资平台过快发展的重要原因。 三、地方政府融资平台及债务风险分析
地方政府融资平台对促进地方经济增长、应对国际金融危机、改善民生等方面具有积极和重要的作用。但由于当前政策体制、法律法规等制度性安排未能及时配套落实到位，产生了地方债务规模过大、债务增长过快、平台公司经营管理水平不高和风险防范机制不完善等问题。主要集中体现在以下几个方面。
（一）债务规模日益庞大，地方政府财政风险加剧
由于地方政府融资方式多样化，因此融资所形成的债务也是繁杂多样。既有地方政府融资平台直接形成的债务，也有因地方政府为企业向银行贷款提供担保形成的债务，还有比如基本医疗等公共服务领域造成的费用。2013年底中国地方政府融资平台贷款已经超过16万亿元，其中部分地方政府偿债压力较大，有些地方债务余额甚至超过了可用财力，在地方政府偿债能力明显不足的情况下，仍然举债发展，这将大大加剧地方政府的财政风险。
（二）地方融资平台设立与运作不规范，偿债能力不足
首先，平台公司的是由政府牵头设立的，是为地方政府参与经济建设和社会管理所服务，具有较强的行政指令性，而且平台公司的高层管理人员多由地方政府官员兼任或委派，导致“政企不分”的局面，其经营运作等主要事务受制于地方政府，导致地方政府直接或间接地过多干预，缺乏独立性；其次，平台公司举债过程不够规范，其受资产质量和项目运作效益影响，自身偿债能力明显不足，尽管部分地方政府将可能有一定现金流和收益的优质资产和资源注入融资平台公司中，能在一定程度上提升偿债能力。但是大部分平台公司资产都以非经营性资产为主，既无法产生收益，又无法变现，严重制约了自身偿债能力，潜在风险很大。此外大多数平台公司还承担了大量地方政府公益性项目，因此从平台公司的投资项目来看，由于缺乏稳定现金流和投资收益，很难满足偿债要求。
（三）缺乏科学有效的约束机制，债务风险难以防控
绝大多数政府融资平台公司实质上都是由政府掌控，导致其在经营过程中往往根据行政指令来确定可融资规模，忽视了其实际承受能力，一些地方政府给下设的平台公司分配过重的年度投融资任务并配套以严格的绩效考核督促其限期完成。导致平台公司只能千方百计拓宽融资渠道，想法设法扩大融资规模，不断调整和优化自身资产和经营结构，以满足金融机构要求从而获得融资。由于缺乏科学有效的约束机制，债务风险防范完全取决于地方政府的主观判断，导致债务风险难以防控。
四、对加强地方政府融资平台债务风险防范的建议
当前，地方政府融资平台在促进地方经济发展中仍然具有重要的作用，在其经营运作过程中形成的地方政府性债务有其客观性和合理性。但由于缺乏有效监管，地方政府债务问题可能引起的区域性债务风险、财政金融风险成为未来经济运行中的不确定性因素，国家对此高度重视，并相继出台了国发[2010]19 号、财预[2010]412号、等系列政策文件，旨在加强和规范地方政府融资、防范财政金融风险、促进经济平稳健康发展。为有效防范和应对地方政府债务风险，本文提出的建议如下。
（一）加强和深化地方政府投融资体制改革
第一，深化财税体制改革，逐步建立中央与地方财权事权相匹配的投融资体制和完善的转移支付制度，调整财税分级结构，扩大地方财政收入，使地方具有稳定和可持续的财政收入，增强地方政府防范和应对债务风险的能力。第二，完善政府绩效评价体系，加快转变政府职能，改变“唯GDP论英雄”的政绩观，将地方债务风险管理等指标纳入综合评价体系，实现科学合理的地方政府投融资决策。第三，规范地方政府举债机制，中央对地方政府因发展地方经济融资举债的合理诉求应予以科学引导，调整或出台相应的法律法规，为其直接举债提供完善的制度保证；同时也需明确界定地方政府举债的审批流程和管理权限，严格控制债务规模、结构及投向。这样的举措有利于实现地方债务透明化、规范化、市场化管理。
（二）加强和深化地方政府融资平台管理
第一，健全平台公司管理模式，逐步实现政企分家。平台公司应从政府完全主导的角色，逐步过渡成为以协助地方政府现实经济社会发展目标的同时能自负盈亏的独立市场主体，从而实现科学合理的投融资规划。第二，对地方政府融资平台进行市场化。国务院文件要求：加强地方政府融资平台公司治理的政策导向，充分发挥地方政府在资源优化整合、资产兼并重组中的组织决策领导作用。第三，做强做优平台公司，提高资产质量和偿债能力以应对债务风险。地方政府应该进一步盘活国有存量资产，将更多的优质资产、经营性资产逐步注入平台公司，提高国有存量资产市场经营效率，提升应对债务风险能力，保持资产与债务动态平衡。由于地方债务增量中部分投资资产属于经营性或准公益性，预期会产生较为稳定的现金流及收益，该类资产也有利于平台公司的健康长远发展。第四，进一步拓宽融资渠道，优化债务组合。逐步改变以传统银行贷款间接融资为主的结构，充分利用政策导向，借助市场化融资工具，如短融、中票、资产证券化等，在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上，积极引导、鼓励和支持符合条件的平台公司大力发展直接融资，形成调整融资结构、优化债务组合、分散融资风险、降低融资成本的多元化融资格局。
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