《江苏高等教育综合改革试验区建设方案》内涵分析与实施建议
中图分类号：G40―011.8 文献标识码：A 文章编号：1671―6604（2013）06―0099―04
一、引言
2010年8月30日，教育部与江苏省人民政府签署协议，共建高等教育国家综合改革试验区。江苏高等教育综合改革试验区的设立是《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》确立的教育“两个率先”（率先建成教育强省；率先实现教育现代化）目标的重要支撑点，也标志着江苏高等教育的发展进入了探索体制、机制创新、进一步激发办学活力的新阶段。2010年10月31日，江苏省人民政府办公厅正式印发的《江苏高等教育综合改革试验区建设方案》（下文简称《方案》）指出：试验区将积极探索多元化、优质化、特色化和国际化的办学道路，力争把江苏省建设成为高等教育深化改革的先导区、科学发展的示范区、现代大学制度建设的先行区。为此，综合改革试验区将重点推进十大任务，即深化高等教育管理体制改革；积极推进现代大学制度建设；着力优化高等教育布局结构；大力创新人才培养模式；加快建设高水平大学和重点学科；不断加大产学研结合力度；努力打造高层次人才队伍；不断提升高等教育国际化水平；积极推进招生考试改革；探索建立科学分类评价机制。下文拟就其决策内涵与实施的重点难点问题进行剖析。
二、内涵分析与政策向度
2010年7月30日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》正式发布。为达成纲要提出的宏伟目标，国家、省、地方纷纷出台政策和举措，从多个层面整体推进教育改革发展。2010年12月5日国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，明确了国家教育体制改革试点的3项基本内容，即专项改革试点、重点领域综合改革试点和省级政府教育统筹综合改革试点。江苏省被确立为高等教育综合改革试验区，既是对我省高等教育改革发展成就和地位的充分肯定，也是期冀我省能在高等教育改革发展的深水区继续大胆改革、先行先试，作为排头兵，为东部各省乃至全国高等教育的发展积累经验。
（一）顶层设计，上下联动
“顶层设计”的内涵是指在改革决策中强调统揽全局、追求科学决策和可持续发展。顶层设计目标是要统一认识、协调关系、处理利益、整合资源。江苏高等教育综合改革试验区是国家顶层设计、统筹规划的结果，但在省级层面的实施上，又要体现地方顶层设计的智慧，要找准切入点，选好突破口。在《方案》中，我省将高等教育改革的重点放到了推动现代大学制度建设上。而现代大学制度建设本身主要需处理好两个关系，一个是内部关系，这主要是健全大学治理结构、完善内部的管理机制；另一个是处理好内外关系，即落实好大学的办学自主权，这主要体现为财权、事权等。但这些方面都是改革的难点，改革的推进需要中央、省、大学各方的协调联动。如在治理结构上，《方案》提出了“完善高校法人治理制度，改进校长遴选机制”及“党委领导下的民主治校”。现在，借助试验区的政策倾斜和先行先试，这样上下联动，改革的成效就能显现出来。总之，现代大学制度建设不可避免地要触及一些过去“啃不动”或者“不敢碰”的难题。从更高的层面上讲，国家设立综合改革试验区是尊重各地差异，激活地方活力。它有利于充分调动地方政府的积极性和创造性，也使得实践的重心前移，决策的机制简化，是一种更具活力的上下联动模式。因此，在签署省部共建协议时，教育部部长袁贵仁说：“教育部支持江苏改革，希望与江苏省共同努力，把江苏建设成为全国高等教育深化改革、科学发展的先行区、示范区，为全国高等教育改革发展创造更多的好做法、好经验。”
（二）宏微并进，中观突破
江苏是我国“经济大省”，也是“高教大省”，但从宏观上看，江苏高等教育的不均衡现象仍然较为突出。例如，经济实力最强的苏州只有苏州大学1所综合性大学，且苏州大学也不是苏州市市属高校；而无锡经济虽在全省排名第二，综合性大学也只有江南大学1所，同样也不属于无锡市管辖。建设规划提出“着力优化高等教育布局结构”，在建立“江苏区域高校联盟”共享优质资源的同时，支持苏北高等教育发展，力争每个省辖市至少拥有1所普通本科高校。除此以外，如提升高等教育国际化水平，建立健全高校分类评价体系等都是从大处着眼，将发展的目标和管理的层次放置到高等教育发展的国际视野中。
落实到具体的微观层面上，高等教育的主要功能之一就是育人。应做好两个方面的工作，一是高校入学的选拔要更科学合理，因此，规划提出了改革高校考试招生制度、高校入学考试方式、高校招生录取办法等3方面的工作。二是教师队伍的素质要进一步提高。《方案》提出引进高端人才充实教学科研的具体做法，特别是强调了对海外高层次人才的引进力度。但这些工作需要长期的努力，短期内难以一蹴而就。
省内高等教育发展的不均衡性、阶段差异性等都决定了建设不能“齐步走”，《方案》从战略的观点看，是一种中观突破的思路。这体现在对产学研结合和学科建设的重视上。这个层面的工作能够使高等教育的发展与地方经济发展密切关联，增加高等教育服务地方经济社会发展的活力。同时学科又是汇集人才，打造学校特色的基础，因此，抓好这项工作一是具有迫切性，二是对宏观的战略目标实现和微观的人才培养都能起到带动作用，它也应该是一种整体推进中的相对重点。 （三）因地制宜，特色发展
当今中国高等教育，一个饱受诟病的顽疾就是学校的定位模糊不清，向一个方向、一个标准靠，同质化现象十分严重。虽然天天讲“特色发展”，但实际上是千校一面，人才培养模式千人一面。笔者认为主因之一是教育决策与管理过分重视了自上而下的统一性、主导性、权威性及对有限资源的支配权。当各学校向同一个榜样学校靠，向单一的评价标准看齐时，同质化现象便不足为怪了。这在高等教育中的表现就是连不少高职高专也以科研为中心，教学工作被不断边缘化。同质化的结果就是学校的办学主体意识不足、办学活力下降、不恰当竞争加剧。当然，当前针对这一问题，人们已经有了清醒的认识和改革的愿景，如不少省市在高等教育的发展规划中已经提出了相对具体的解决方案。《方案》明确指出：“建立健全高校分类评价体系。科学制订不同类型高校的评价指标体系，实行分类评价、分类指导。加强专门评价机构建设，培育独立的第三方评价机构，逐步推行管、办、评相分离。”而省级政府教育统筹综合改革试点，如江苏省实施的部（教育部）省共建高等教育改革综合试验区试验，既考虑了各省教育发展自身已具备的优势，也增强了教育改革发展与各省经济、社会、文化发展的关联度、协调性。这特别有利于整合资源，有所不为，实现特色发展、错位发展。
三、方案实施的难点与建议
毋庸讳言，教育改革历来都是一个充满了失败和挫折的领域，这是世界范围普遍存在的现象。在《教育改革可预见的失败》一书中，萨拉森在分析其原因时说道，教育改革的努力常常承诺质量和改善，但他们很少试图去改变顽固地阻挠改革努力的学校教育的基本规则和深层次结构。学校将始终与改革的力量相互作用，笔者认为这种分析固然是基于美国的教育改革经验，但也未尝没有反映在我国近年来的教育改革的现实中。
在《方案》中，决策者提出的深化管理体制改革和推进现代大学制度直面了高等教育改革深层的共同难题。对试验区的政策和资源支持，使问题的解决容易形成共识和合力。从高等教育研究的角度看，在这两点能否取得突破是改革的焦点与核心问题，这两大问题的改革和突破对高等教育发展具有根本性的意义。就具体做法看，《方案》强调了管理引导、决策研究、资源配置的作用。这是在处理高校内部与外部的关系上做文章。但与此同时，体制改革说到底不能仅仅是高等教育系统对变化了的外部世界和需求做出被动的反应。真正的体制改革应该发生在大学的治理环节，改革的实践主体还是大学。具体来说，如果能在学校内部的民主管理建设、学术权力与行政权力的区隔与平衡、学生主体权力的适当尊重上有所作为，体制改革的努力会更容易获得基层专业人员等的支持。选择难点上的突破，使得人们看到成效，其他方面的改革推进则会减少阻力。
从世界高等教育发展的趋势看，高等教育系统逐步演变为社会的“轴心结构”，大学作为经济社会文化发展的动力站、火车头，其效应日益体现。基于我国高等教育发展的特殊性，高校与政府的关系居于首要地位，但改革说到底是整合和优化各类教育资源、处理和协调各种复杂利益关系、尊重并释放主体的创造性。因此，在现阶段的改革要处理好高校与政府的关系，更为迫切的是处理好高校与社会（市场）的关系。我国高等教育在进人大众化阶段之后，市场需求日益成为高等教育发展的强大动力。在这样的现实背景下，高等学校在科学研究、人才培养方面闭门造车是行不通的。《方案》中的优化高等教育布局结构、加大产学研结合力度、积极推进招生考试改革都是处理和协调此类关系的应有之举。与此同时，21世纪高等教育发展的另外3个重要特点是国际化、多样化、信息化。《方案》在国际化方面的应对策略既有“引进来”，也有“走出去”，即“开展全方位、多层次、宽领域的教育国际交流，引进国外通用职业资格证书，吸引知名国际教育组织落户江苏，鼓励有条件的高校到境外办学”。在多样化方面，强调科学制订不同类型高校的评价指标体系，培育独立的第三方评价机构，逐步推行管、办、评相分离。从外部管理的角度讲，这些措施是十分及时的。但如前所述，我们不能否认同质化问题的根子还在于教育资源的分配导向，必须与体制改革结合在一起才会真正起作用。
特别需要指出的是，我们认为《方案》没有提及高等教育信息化是决策中的一大疏漏。当代高等教育的一个现象和趋势是信息化与国际化互相助力并成为高等教育的新景观。两大力量的合流引发了整个高等教育时空观的改变，其影响的深广度是前所未见的。“高等教育综合改革试验区”是深化改革中加速高等教育现代化的前沿阵地、先导的重大试验场，在这里研究和确立教育信息化的战略地位，探索以信息化带动教育现代化的创新思路和模式，不仅最有条件，而且最有必要。教育归根结底是人的教育，当前的高等教育处于一个被网络及移动通讯技术改变了的“新世界”中，事实上我们已经沉浸于“数字化生存方式”中。当代高等教育无疑也处于新技术一新教育一新人的镶嵌结构中。信息化在其他领域发展的经验已表明：信息化是打破边界、冲破体制束缚的力量。而在“试验区”内，推动信息化就是要改变信息化是锦上添花的工具的片面认识。特别要以学校中心工作的信息化为纽带，实现管理的体制创新和流程再造。这也是试验区原有规范中涉及不足，关注不够的地方，在试验区建设中必须纠正对信息化认识、举措不足造成的偏差。
四、结语
当代国际高等教育正在经历有史以来最重大的变革。与以往历次变革不同的是，这场高等教育变革波及面之广，影响之深远，都是难以想象的，与此同时，“确定性丧失”成为这个时代的基本特征。在一个急剧变革的时代，“往者日益不可恃，来者几已不可追，而现在几已不存在”。因此，当我们用以往的经验和方法去处理新问题时往往面临着巨大的适用性困扰。而高等教育综合试验区建设作为一种创新的形式，适逢我国高等教育改革发展进入深水区之际，各方对改革的期盼甚殷。从系统科学的视角看，针对高等教育系统这样复杂巨系统的变革，我们尤其需要在系统“涨落”的关键点上发现和把握变革的“序参量”。进而激发并利用系统的协同效应。从决策的内涵看，《方案》正是选择了一种系统的、全方位的、协同性的改革路径，科学的决策将为试验区的建设发展提供正确的导向。我们有理由相信文本上的《方案》最终会转变为实践意义上的“江苏模式”，而“高等教育综合改革试验区”建设将会成为决策的神来之笔和中国高教改革的里程碑事件。
