从社会管理创新看民间社团的开放?
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）05
“社会管理创新”的实质就是调动社会自身的活力以达至社会的秩序，创新的主体是社会，而非社会之外的行政组织，公民个体及其自愿组织――民间社团是社会的现实本体。在发达的社会中，公民个体大多参与或组织成各种民间社团，所以，民间社团的发育程度和动员力量就反映了该社会管理的总体水平。换句话说，只有开放民间社团才能为社会管理创新提供充分的制度条件。
一、民间社团的产生源于人的社会性
人是社会关系的总和。人不仅身处于各种社会关系的网络之中，而且人的合群性、社会性又使得人只有在社会生活中才能获得自身发展的条件。民间社团形成的一个重要动因就在于人的这一结社需要。人要过群体化的生活，只有结合进入各种形式的自愿性组织之中，单个人的力量才因凝聚了无数的分力所产生的合力而变成现实的制约力量。在各种已有的人类组织中，唯有民间社团体现了人的个体性与社会性高度统一的特点，可以说，基于自愿、互利、自我需要的满足而相互联合的人们所结成的民间社团是最富有活力的人类组织之一。
将人的本质归结为社会性，这不仅是马克思主义经典作家的远见卓识，同样也得到了众多思想家的首肯。古希腊思想的集大成者亚里士多德甚至将人视为“政治动物”，人要过城邦生活，只有在政治参与和公共生活中人的属性才能得到充分展示，成为“完整的人”，人的德性也只有在政治事务中最终完成。中世纪经院哲学大师阿奎那也承认人在世俗生活中是要过群体生活的，因为“即便是暴君的行为也是上帝旨意的一种体现”，服从地上之王的统治是人们的本分。中国古代思想家同样突出强调了人的社会性，荀子在这方面有非常深刻的阐述，他既讲到了人求“群”、合“群”的一面，又提出了人的“分”、“礼”的一面，前者使人聚合、团结起来，后者使人在差等、分别中各求其类、各归其属，因此，人的“群”并非无章法、无差别的，这就是中国人通常说到的“物以类聚、人以群分”的道理。古代民间的各种“会”、“党”、“派”、“门”，今天的民间社团其实都体现了人对群的分别性、差异化要求。
由于过群体生活是人的本质体现，结社权就成为了现代社会中公民的基本权利，公民通过组合、协商、合意而结成的民间社团，也就具有了天然的合理性。相对于政府部门以及社会领域其他既定组织体系而言，民间社团这一组织形式是在先的，是否获得政府部门及其派出机构的许可、批准并非其成立的要件，不能将“合法性”当作民间社团的基本条件或核心特点①，相反，应在充分尊重、容纳民间社团的前提下，调整政府部门的职能，并由此更新不尽合理的旧的社会管理体系，总之，政府部门或现行的法规不能成为民间社团建立和发展的障碍。其实，中华人民共和国民政部于1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中对“民间社团”的定义是比较宽泛的，它指“中国公民自愿组成、为实现会员的共同意愿、按照其章程开展活动的非营利性民间社会组织。”从上述规定不难看出，“合法的”或者被批准的并未被视为民间社团有效与否的要素。但遗憾的是，同样是在该《条例》中，相应的其他条款却强化了对民间社团的“双重分层管理”体制，致使我国民间社团兼具“官民二元性”，丧失了民间社团原本应有的自组织性和独立性。实际行政部门也就堂而皇之地无视民间社团的自治性要求，借助“双重管理”、“归口登记”、“分级管理”等行政管理技术和行政层级设计变本加厉地抬高民间社团设立和发展的门槛，使得我国的民间社团步履维艰，许多民间社团因无法登记或难以找到对口“主管部门”而被迫转入地下，成为“不合法”或违法的组织。
将民间社团视为潜在的“敌人”，并处处设防，这样的行政理念不仅是落后的、有悖于世界潮流，而且也使中国的社会管理陷入僵局：政府管得过多、过死，疲于应付，却成效欠佳。民间社团源于人的社会性，而社会性是人的本质属性，要想根绝民间社团，除非把人变成在荒岛上离群索居的“鲁滨逊”。行政活动和行政权限不能背离人的本质而为，否则，就丧失了自身的合法性，站在了社会成员的对立面。
此外，现代发达的民间社团化解或分担了城市文明、现代工业生活方式中的种种社会矛盾。现代民间社团取代了传统的家庭、村庄、行会、教会而担当了社会化的职能，将分散的个人聚集在功能性的社会组织之中。民间社团的建立并非源于自上而下的正式授权和行政命令，也非唯利是图的斤斤计较和商业算计，相反，它以松散的组织形式借助共同的意愿凝练出特定的组织目标，通过“产出剩余”为成员创造参与现实感，满足人们的社会化需要，从而鼓励人们的自愿、自主参与，这就极大满足了现代社会中的人们结社、合群同时又保留自我、个性、尊严等多重心理、精神层面的愿望。民间社团高度开放的准入和进出机制，肯定了人们的自主性，并维护了人们在自愿选择前提下的相对多样行为方式。
个别的民间社团虽然不等于全体公众的利益，但每个民间社团的利益都构成了公共利益的一个部分。民间社团内成员声张自身利益的行为应得到组织外其他社会公众的理解，同样，民间社团的利益及其实现也应以承认其它公民或民间社团同等利益及其实现的有效性为前提，正是相互的平等、自由和权利之间的制衡，才维护了存在争议且有序进行的、利益较量和动态均衡的社会管理的秩序。
二、开放民间社团是社会管理创新的重要举措
奥地利经济学家熊彼特于1939年率先提出了“创新”的概念，他所理解的“创新”指把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。不难看出，“创新”是观念和思维的产物，即将现有的不同要素、条件加以全新的合成从而产生出有积极成效的后果。在市场经济中，“创新”的主体是企业家，创新意识和创新能力也常常被称为企业家精神。与政府部门的守成、维护既定法规和既有秩序的角色不同，企业家面对的是瞬息万变的市场，但他握有可以调动的资源，如何在竞争中取胜、如何引领未来市场走向，这些都没有现成答案，企业家的过往经验和精明判断就起到了决定性作用。对公民个体而言，自身之外的世界同样是庞杂、巨大和无序的，他要获得安全感、驾驭可控因素的成就感，他也不得不进行各种尝试，加入社团寻找自己的同道或完成自身的社会化，就是一种相对简化了的初步学习。当他有了新的需要，并敏锐意识到这一需要也具有广泛的社会性时，他就有意愿去建立、开创新的民间社团。许多热心民间社团活动人士其实就是社会领域的“企业家”，如果说企业家是企业发展、社会经济领域的领头羊，那么，社团领袖就是社会发展、社会生活领域的主力军。由于社会管理是社会的自我管理，培育社团领袖、并给他们足够的生长空间，正是社会管理创新的重要举措。“社会管理创新”的源泉是扎根于社会基层和公众日常生活之中的各种微小力量的积聚和释放，政府在社会管理创新中需要做的更多是减法而非加法，减负、放权、依据法律进行过程监控，这才是正道。 对民间社团的过度限制也产生了一些扭曲现象。例如，在中国目前的环境下，利用私人关系来动员体制内的资源是民间社团最常用的一个手段，这可以增大行政部门的信任度，也为自身的存续增加安全阀。为此，民间社团不得不放弃自身的特性，将组织宗旨和日常工作内容主要限定在参与公共服务上，这也为组织的合法性提供了正当化的理由，借此可以名正言顺地大量吸收相关的政府官员、专家以及一些新闻媒体工作者作为外围成员，从而形成一个广泛而稳定的多层次社会工作网络，便于民间社团开展活动。然而，不能不指出的是，民间社团的这一“生存策略”却包含了否定自身的潜在危险，因为过于在意吸纳政府离退休人员和社会名流的参与或关注，就可能一方面忽视对基层民众的动员，另一方面失去了对政府作为的必要且独立的判断。
近些年来，中国执政党和各级政府开始强调民生和对国民需求的回应性，其中一个重要工作就是加大了公共财政向社会事业、民生事业的投入，这一方面改善了国家财政结构的状况，使之更加合理化；另一方面也通过“还富于民”的再分配体系切实地促成国民分享社会发展和经济进步的成就，扩大社会公平惠及的人群。然而，仅仅以“增加投入、新建项目、比上年增加额”等数据来表明社会管理事务状况和水平，这是不可取的。重要的不是政府的公共财政有多少投放在民生事业上，而是在于各类社会性资源在不同区域、城乡、阶层之间配置中的差距是否合理，是否经得起公平、正义理念的检视，否则，有限的公共财政却可能进一步拉大已有的社会分配不均的现象，从而加剧社会成员的相对剥夺感。活跃在民间、与广大公民密切接触的正是各种民间社团，他们更了解民众的需求，他们也更倾向于做细致、差异化的社会服务，政府的民生工程依托他们将会事半功倍。
2013年3月十二届人大一次会议通过的“国务院机构改革和职能转变方案”中提到，要“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理机构”。中央高层已经充分意识到各种民间社团对社会管理的积极作用，有意推动社团管理的改革，以释放社团的活力。鉴于经验不足和减少试错风险的考虑，正在尝试进行逐步、分层推进社团管理的改革，首先是放开非政治、法律、宗教民间社团的注册、登记，以吸纳广大成员的社会化要求。这显然是非常值得肯定的重大改革。然而，我们不能止步于此，还要努力总结经验，尽快全面推进所有民间社团管理的改革，不能无期限地将政治、法律、宗教类民间社团排斥在合法、阳光的社会生活之外。
三、中国社会管理的核心任务
20世纪80年代初期出现了全球性的社团革命，在许多国家各种地方性、全国性乃至全球性的社团组织纷纷成立。要解释民间社团的“井喷”现象仅仅从“市场失灵”、“政府失效”来说明已经远远不够了，因为马克思主义经典作家早就指出了“市场失灵”，二战后直至60年代的社会批判理论和后现代思潮也指出了政府失效，为什么在80年代开始了各种社团组织的勃兴？应该说这与70年代中后期、80年代初的市民社会②的讨论、公民意识的广泛传播有很大关系。“市民”就是近代工业文明的担当者，他们主要生活在城市，通过市场交换和职业分工，参与到城市的公共生活之中，市民的生活方式和价值观念已经完全不同于封建庄园制下的臣民，也大大区别于那些安然于传统生活方式、以礼俗为准绳的乡村居民。市民既有私人性（他们是市场主体和个人福利的追求者），又有公共性（他们参与社会事务和政治生活），后者角色的展示就是公民身份了，因此，许多人将市民社会与公民社会联系起来。也有学者在谈论市民社会、公民社会问题时将其涉及的话题扩展为事关“公共领域”的全部相关问题，“从公共领域角度看待国家，国家不再是绝对至上的存在，而可以仅仅把国家当作一种必要的形式。国家只能是没有自身的理想与事业的公民联合（civil association），而不应是特定目标的事业联合（enterprise association），只能为公民实现自己的目标、完成自己的事业提供一个良好的制度环境。”[1]公民社会的提出意在限制政府权力，伸张公民本位。
在当代中国，社会转型正是民间社团大量出现的一个重要原因。社会转型是指由传统社会向现代社会的结构性变动，其内容涉及经济、政治、道德等各个领域，其中一个核心内容就是部分国家权力向社会的转移，即国家机构从社会领域有序退出，将社会控制权向公民开放，让他们承接由政府剥离、转移出来的那部分公共事务管理职能，以形成新的社会管理的权力格局。无数的公民个体显然难以承担直接管理社会的重担，为此，公民自由结社、自愿组合所形成的民间社团就成为了当然之选。为减少社会转型的阵痛，缓和社会内部各群体间的直接对抗，政府应最大程度淡化自身的意识形态色彩，创设一定的外部条件，培育和发展具有社会性、民间性和中介性的民间社团（即非政府组织），为社会内不同利益群体或各种特殊需要人士提供各自的表达空间，同时将民间社团视为平等的合作者，行使共同且有分别的社会管理责任。随着以私营企业主、IT业精英、外资企业中的高级中方管理人、活跃在学术界、社会文化和公共知识领域的知识分子以及独立的文艺界人士等为代表的社会中间阶层的出现，民间社团将吸纳和蕴藏起大量的知识、智力、财力等资源，获得蓬勃发展的契机。上述人士（也可以看作是意见领袖）自身也有要求自我组织的愿望，政府应善用他们的热情和能力，通过政府职能转变和执政理念调整，努力塑造服务型有限政府的形象，为广大社会成员结社、组团、领导民间社团的活动创造便利条件，例如削弱束缚民间社团的各种体制性障碍，降低准入门槛，简化设立手续等等。
新中国建立后，国家对社会的政策基本上是大包大揽，以至于“社会”逐渐萎缩至零，形成国家统领社会的格局。这一格局造成了许多严重的问题：行政机构过于庞大臃肿；因为缺少中间地带，国民的任何事务都被纳入国家领域之中，一旦解决不好，就易演变成国民与国家的对抗，国家处于高度的危险境地；民众的社会参与渠道过少，导致民众的社会参与度低，社会效能感极低；等等。重新审视“社会”，将社会摆在恰当的位置，并承认它与国家不同且相对独立的重要性，这涉及国家职能的转变。国家要从意识形态控制者的角色转变为社会生活的组织者、社会利益的协调者和社会矛盾的化解者等更加中立、多样的角色。 国家必须对现有的民间社团的监管体系作出重大改革，改革的原则是放松管制与重新管制相结合：一方面要在民间社团的成立和日常运作上放松管制，即降低准入门槛，去除歧视性规定，同时不插手民间社团内部的日常事务；另一方面在维持民间社团的公益性上重新强化管制，对部分民间社团背离或危害公共利益的行为予以制止，但要借助成文法，在法律授权内行使行政权力，从而推动民间社团的有序良性发展。这种新的监管的平衡基点在于保证适度的自主性社团空间（associational space）的存在。
米戴尔（Migdal， 1994）所提出的“国家镶嵌在社会中”（state-in-society）的观点值得借鉴。他认为，国家与社会组织的关系既不是“国家中心”，也不是“社团组织中心”，而是国家权力和社团力量相互交织和作用充满了冲突与妥协，从中产生出一个不断变化的国家--社会团体关系，即二者在平等的较量中各取所需，为公众提供不同层次的产出内容，整个社会呈现多元、互动、可控的利益交涉的状态。
在与民间社团相关的社会管理事务上，政府的现实目标是维护社会自身的秩序，赋予社会内成员和组织以能动性，发掘和传播具有广泛共识基础的社会规则，从而保证社会的可持续性发展。这一现实目标要求减少对社会自发秩序的破坏，去除僭越既定社会规则的外部干扰行为。质言之，以不作为的方式去乐观其成，即便是错误，只要不是致命性的根本错误，也应给予社会（及其成员）一个自我学习的机会，在试错中寻求建立起合理的社会管理架构。
政府在社会管理上的理想目标则是积极有为式的，以追求具有共同愿景的理想目标为宗旨来协调和改进现有的社会组织，引导成员以合乎善的方式关心社会利益。相比于社会管理的现实目标，社会管理的理想目标更加诱人，具有明显的道德理想主义色彩。不过，必须特别强调的是，现实目标仍然是主要的日常化目标，也是常态社会管理的组成部分，而理想目标应更多置于理想蓝图的设计之中，它与人们对整个社会的终极价值观念的认识相关。为了不使人们仅仅满足于现实目标，从而陷入行动上的庸俗物质主义或简单的实用主义，需要在观念上设置出一个高于现实的理想目标，以提供调整现实目标的参照体系。但是，绝不可用理想目标取代现实目标，或者轻视、践踏现实目标，否则历史上多次出现的、道德理想主义支配下的政治激进主义和经济平均主义所带来的可怕恶果就会重演[2]。
其实，社会本身一直具有自身的演变逻辑和自组织形式，即便受到压抑也会以扭曲、半地下的方式表现出来，现代国家必须充分认识到“社会”的先在性，在法律授权的范围内行使权力，尊重“社会”自身的规则和惯例，一句话，中国社会管理的核心任务是尽快推进有关社会事务（包括民间社团）的立法，建立符合公平、正义的社会事务法律体系，限制行政部门任意干预社会事务，明确社会事务的可行与不可行的界限，给予公民参与、组建民间社团以稳定的指导性建议，在持续有效的法律引导下，才会建立起公众与政府、不同公民群体之间的社会信任，从而促成彼此之间有理、有利、有节的利益较量。绝对的赢家或赢者通吃的做法有悖现代民主原则，也是不得人心的。
注释：
①尽管是否得到政府机关的批准、许可并非民间社团的成立条件，更非其本质属性，但民间社团确实需要依据国家法律政策开展活动。发达国家的民间社团管理大多采取备案、登记方式，准入门槛低，但过程管理非常严格。除了相应的政府监管，还有同行评议、第三方评估以及大众传媒的公开报道等多种形式。
②“市民社会”的英文词是Civil Society，台湾地区翻译成“民间社会”，大陆则主要译成“市民社会”，东欧各国大多译成“公民社会”。
