建国后国家与社会组织关系演变
一、国家一元统摄模式（新中国建国至改革开放前）
“政府通过直接垄断社会权力和资源，通过制度和计划对社会资源进行分配，政府是社会的权力中心和管理中心，NPO受到严格的限制，发展空间极小，成为政府治理社会的助手。”
1950年9月，政务院第五十二次政务会议通过《社会团体登记暂行办法》，指出全国性及地区性的社会团体均应在相应的政府部门申请登记。“全国性的社会团体，应向中央人民内务部申请登记。业经批准登记的全国性的社会团体，应向其活动地区的人民政府备案。”“地方性的社会团体应向当地人民政府申请登记，由省（市）或人大行政区人民政府批准，同时转呈直接上级政府备案。”1951年3月内务部制定了《社会团体登记暂行办法施行细则》，将社会团体主要分为人民群体团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体和宗教团体及其它合于人民政府法律组成的团体等六类，并规定“社会团体应接受该管人民政府对工作上的指导，并协助人民政府进行经济、文化、国防等各项建设……”，在这一阶段，社会组织的自主性发展受到严格制约，据统计，截至1965年，中国大陆有全国性的社会团体近100个，地方性社团6000多个。从1966年――1976年的十年文革间，中国社会发展进入停滞阶段，社会组织陷入发展“瘫痪期”，社会团体登记工作停顿。由此可见，新中国建国后到改革开放前，由于国家掌握全部社会资源再加上对社会组织发展的严密控制，建国后社会组织发展缓慢，它更没有机会和能力向政府、社会提供公共服务。
二、从国家对社会组织的管制走向不对等合作阶段（1978年后至今）
改革开放后，随着中国的对外开放、国家对垄断资源管理的放松及民间资源的日益增多，再加上社会对这些公共服务的强烈需要及政府提供公共服务出现“政府失灵”的状况，政府办社会的局面得到改变，政府开始欢迎民间资本和社会力量进入公共服务提供领域。1982年新修订的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。在这一阶段，社会组织获得了一定的成长机会和发展空间。据民政部统计，1989年初，全国性社团已发展到1600多个，相当于“文革”前的16倍，地方性社团猛增到20多万个，相当于“文革”前的33倍。80年代末，国务院相继发布《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》及《社会团体登记管理条例》，这三项法规的出台使社会组织管理的法律框架初步形成。特别是1989年出台的《社会团体登记管理条例》确立了社会组织登记的双重管理体制。《条例》明确规定：“在中华人民共和国境内组织的协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体，均应依照本条例的规定申请登记。社会团体经核准登记后，方可进行活动……社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导。”“有关业务主管部门和登记管理机关应当对经核准登记的社会团体负责日常管理。”1997年十五大报告中提出要培育和发展社会中介组织，1998年6月，国务院批准在民政部成立民间组织管理局，同年10月，国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订《社会团体登记管理条例》，其中《社会团体登记管理条例》修订版的出台将社会组织双重管理模式进行了制度化确认。由此可见，尽管国家从上世纪80年代起就赞同和欢迎民间资本和社会力量进入公共服务提供领域，然而民间组织登记管理方面国家又设定双重管理模式，这实质上标志着国家仍然对社会组织的发展进行着较为严密的管制。
即便如此，国家仍然顺应社会的需要给予社会组织越来越高的重视，在这一阶段社会组织发展中出现了两个亮点：
第一，民办非企业单位逐渐引起国家的关注。根据学者邓国胜的研究，民办非企业单位早在上世纪80年代就开始兴起，但从1996年开始，国家才正式出台文件提出民非的概念。（邓国胜，2005）1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，正式将原先由国家兴办的事业单位后转成由私人或社会出资兴办的民办事业单位称为“民办非企业单位”，与“社会团体”相并列。正是在这一年，民非才统一归口民政部门登记注册，其非营利性质得以正式确立。1998年10月，国务院发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定民办非企业单位是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的， 从事非营利性社会服务活动的社会组织。”。这是首次在法律上明晰了民办非企业单位的概念。民非主要包括教育类，如民办大学；卫生类，如民办医院；文化类，如民办艺术表演团体；科技类，如民办科学研究院；体育类，如民办体育俱乐部；劳动类，如民办职业培训学校或中心；民政类，如民办福利院；法律服务业，如民办法律援助中心等。与此同时，民政部原社会团体管理司改为“民间组织管理局”，民间组织于是成为“社会团体”和“民办非企业单位”的统称。
第二，在这个阶段社会组织开始进入公共服务提供领域，政府向社会组织购买服务趋势跃显。
1995年，上海市浦东新区社会发展局、浦东新区社会发展基金会、上海基督教青年会和罗山街道办事处共同创建了总投资450万元，占地面积5000多平方米，集社区教育、文化、服务为一体的罗山市民会馆。罗山市民会馆最典型的特点是政府出资兴建公共设施，社会组织负责运营，并承接部分政府直接管理的服务项目，如999市民求助热线和信息中心。在罗山会馆的建设中，浦东新区社会发展局提供土地和房屋并承担改建的土建费用，上海浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会馆的主要设施，基督教青年会承担会馆的管理的共建方式，三方达成了“共建协议”。罗山市民会馆的出现满足了社区居民的需要，成为当时一种新型的提供公共服务的模式，受到群众的热烈欢迎。 2000年，上海卢湾区等 6 个区的 12 个街道开展了以政府为引导，依托社会组织来进行居家养老活动，给在沪的老人生活上提供物质和精神帮助。
2003年，在上海市政法委牵头下，上海市相关部门按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。三个组织的日常工作维持费用及所聘社会工作者的薪酬待遇由政府购买服务的费用支付。
2003年，南京市鼓楼区开始实施“家庭养老服务网”，为解决辖区内独居空巢老人安全问题，政府通过签订合同的方式委托民间组织向独居老人实施援助。政府出资15万元向民办非企业单位“心贴心社区服务中心”购买养老服务提供给社区内100名老人，平均每位老人以每小时5元钱的价格享受由民间组织提供的日常照料。
2005年，宁波市开始尝试向社会组织购买服务，使家庭养老逐渐社会化。宁波市各级政府出资为城区600多位老人购买服务，每位老人平均每月仅支出165元就可享受来自于社会组织提供的关照服务。
在此阶段，社会组织提供的由政府购买的公共服务内容较为单一，以提供养老服务为主。同时，这一阶段中社会组织与政府之间的公共服务购买模式呈现唯一性，表现为政府的定向或委托购买，即社会组织间没有形成竞争，政府通过协议或委托的方式将公共服务提供权交由某特定的社会组织完成。上海市浦东新区向上海基督教青年会进行罗山市民会馆运行管理服务的购买、上海市政法委向新航、阳光等民办非企业单位购买社会服务及南京市鼓楼区向“心贴心社区服务中心”购买养老服务均属于这种状况。
在此之后，各地掀起了政府向社会组织购买公共服务的热潮。到目前为止，从全国范围来看，北京、安徽、河南、广东、福建、武汉、浙江、无锡、青岛、云南、江西、天津等省市都开始进行政府购买服务的活动。
2005年，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会经共同协商后在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，该项目选取江西省6个乡镇的26个重点贫困村作为扶贫试点并将其进行分组后按照不同的模式进行扶贫：由政府通过公开招标购买社会组织的服务对贫困村进行扶贫、由政府按照一贯的扶贫模式进行扶贫及在社会组织提供技术咨询的条件下由政府主导进行扶贫。该项目为期一年并在项目结束后接受国际咨询公司的监测和评估。
2006年，江苏省无锡市开始大规模地向社会组织购买服务。该市财政部门起草了《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，正式确定了 2006年政府购买服务改革的试点项目，具体包括：市政设施养护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护、群众文化活动等 11 个项目。在政府购买服务的过程中，全程按照“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的运行模式运作，获得较大成功。
2010年，珠海市制定政府购买服务的办法以及社会组织服务的绩效评估方案，在 4 个领域试行社区服务项目管理和政府购买服务机制，基本建立社区服务项目管理和政府购买服务机制，完善政府购买服务流程，形成“购买法制化、治理法人化、运作市场化、监督社会化”的模式。
在这一阶段，社会组织提供公共服务购买有了明显的变化。第一，购买模式多元化。根据学者的研究，政府向社会组织购买服务以购买双方关系为依据进行划分可分为独立性购买与非独立性购买，其中独立性购买按程序划分又可分为竞争性购买与非竞争性购买。显然，“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”通过公开招标的方式选定社会组织的模式区别于前文所述的定向与委托购买，其实质是要鼓励社会组织间通过竞争优胜劣汰，这属于典型的竞争性购买。第二，社会组织提供公共服务的内容多元化。2005年以后社会组织提供的公共服务不仅限于养老领域，它快速地向更大的领域扩张，如医疗、教育、环卫等等。第三，政府试图通过政策、规定等方式对向社会组织购买服务进行规范。江苏省无锡市起草的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》及广东省珠海市制定的政府购买服务的办法及社会组织服务的绩效评估方案均属于此种情况。
社会组织越来越多地介入公共服务领域标志着政府开始与社会组织合作向社会提供公共服务，然而遗憾的是这种合作并非建立在平等的基础上，而是打着不平等合作的烙印。
正如前文所述，社会组织的成立和运行不仅需要在民政部门登记，同时还需要有挂靠单位，这种登记管理体制严重阻碍了社会组织的发展，它使很多有发展前景、能够为社会提供有效公共服务的诸多社会组织沦为“制度外组织”，这种没有得到合法身份认同的组织是很难进入政府视线的，也就丧失了与政府合作进行公共服务提供的资格。在双重登记管理体制下成立的社会组织往往沦为“二政府”，由于它不具备完全独立性，因此它们大多在业务主管单位的“指导”下发展，其提供的公共服务大多是由业务主管单位指派而非通过竞争机制独立得来，此外，在中国，由于受到思想观念、体制机制等的影响，政府很难将社会组织看做平等的合作对象，而大多对其进行管理和干预。有数据显示，我国社会组织中有50%左右的领导人曾在政府机关任职，有近30%的成员曾在事业单位任职。显然，由社会组织提供的此类公共服务有着明显的行政痕迹。在国外，社会组织的发展历经多年，它们在不断地通过市场竞争、不断地承接和圆满完成公共服务项目的过程中日渐成熟，在组织结构、人员结构、收入结构等方面都较为合理。反观中国，在政府长期在政策和资金引导下培育起来的社会组织无论在人员结构、收入结构及组织结构上都不同程度地存在问题，这样的现状不仅影响着社会组织整体提供公共服务的能力、国家在更宽阔的范围内选择公共服务提供的对象，也在一定程度上影响着公众及社会对社会组织提供服务的认可度和满意度。
三、未来发展
在公共服务提供领域，未来的发展趋势是构建政府与社会组织的平等合作关系，有学者将之称为“联动嵌入模式”，在这种模式中，国家不再通过行政强制力促成政府与社会组织的合作，而转而推动二者建立一种制度化的合作关系，它们不再是“上下级”，而是为了实现同一个目标结成的“事业伙伴”。为了实现这种关系转变，一方面政府要从过多的行政干预中抽身而出，改革限制社会组织独立自主的相关政策，大力推动社会组织的独立发展；另一方面，社会组织要勇于在社会中“摸爬滚打”，通过拓宽资金来源渠道、完善内部制度建设、人员配置等方式逐渐从“二政府”的角色中解脱出来，积极参与国内外交流与合作，从而以自我管理、自我协调、自我监督的崭新姿态参与社会治理，为社会提供多数量、高质量的公共服务。
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