从公民利用权的角度谈《档案法》修改
1 引言
《中华人民共和国档案法》（简称“《档案法》”）从1988年实施以来，对促进我国档案事业，规范档案工作，提高公众档案意识有着巨大的贡献，在档案工作方面提供了有法可依的法律保障。然而，随着社会的发展，主要在上世纪90年代出现的企事业单位转制、破产、兼并过程中涉及的档案处置、档案行政处罚权主体的设定等内容，在当时的《档案法》中找不到相应的法律依据。正是因为当时的《档案法》无法适应社会发展的需求，不利于经济发展，于是，在1996年由第八届全国人大常委会对其进行了部分修改，但因本着“可改可不改者，不改”的原则，修改内容总体而言，较为有限[1]。尤其是在保障公民权利的方面，在现有的《档案法》中几乎没有体现，对比赋予档案机构的权利，《档案法》对公民权利的保障和维护就显得过于单薄和无力。
公民的利用权在现有的《档案法》中得不到体现和保障，究其原因，主要在于：在1996年第一次修改《档案法》的时候，人民的思想还没有得到大范围的开放，民主法制意识不强，政府控制一切的思想还被普遍接受着。因此，导致在《档案法》中档案部门与公民的权利和义务不平等，赋予了档案机构极大的权利，但是缺乏对权利的制约，权利和责任不对称；而对公民则设置了过多的义务，但是缺乏对权利的保障，权利与义务不对称。由此造成了现有《档案法》与社会主义市场经济体制要求的尊重权利、制约权力的思想不符[2]，在现实操作中经常发生侵犯公民对档案利用权的行为，长久发展，将不利于我国档案事业的健康发展。本文拟从公民利用权的角度对《档案法》的修改提出个人的想法。
2 公民利用权保障的视角下我国《档案法》存在的问题
2.1 开放主体单一。根据《档案法》第十九条规定，档案开放的主体为国家档案馆，档案开放的范围为国家档案馆保存的档案，这就意味着，将大量保存在机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案排除公民的利用范围以外，极大地限制了公民利用权的实现。虽然《档案法》第二十条也规定了机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民可根据需要，按照有关规定利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案，但是，档案室作为组织的内部机构，其基本职能是为本单位或上级机构服务，并不具备社会公共性，对外开放程度很低，公民能申请利用的成功率较低。而且，在通常情况下，国家档案馆开放的档案都经过了30年的封闭期，具有一定的时间滞后性。即使有些档案可以即日或者随时开放，如，经济、科学、技术、文化等类档案，但是，根据档案馆对档案的接收规定，这类档案至少要在本机关档案室保存 10 年或者 20 年才能移交国家档案馆[3]。也就是说，国家档案馆开放利用的档案也是 10 年或者 20 年前的信息，并不具有即时的参考利用价值，只能满足人们对历史研究的需要。
2.2 档案开放范围界定不明确。《档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”规定中，对于可以提前开放的“经济、科学、技术、文化等类档案”以及“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案”界定过于模糊。《档案法》中关于档案开放范围界定过于模糊的规定，一方面，使档案工作者在实际操作中缺乏具体的执行标准，档案的开放与否以及开放的期限往往由档案部门自行决定，使他们在判定开放档案的范围和开放时限时趋向保守，以减少可能承担责任的风险；另一方面，档案行政管理机关和档案利用者如果要查看档案部门的封闭期鉴定是否准确，是否有故意扩大封闭范围和延长封闭期限的行为时也无据可考[2]，这样，档案部门的档案开放利用工作就很难被上级和公众所监督。因此，在实际的档案工作中，《档案法》中赋予公民对档案的利用权往往显得过于苍白无力，只有利用的形式而没有利用的实际内容。
2.3 开放期限设置不合理。出于保护档案内包含不应公开信息的需要，各国都对开放档案设置了封闭期，即指档案从形成到开放利用期间要经过由法律规定的保密期限，如德国、俄罗斯规定封闭期为30年，荷兰、丹麦规定20年，而英国、美国的封闭期制度基本上已由《信息自由法》所取代，都实行了最大限度的开放[4]。按照国际档案界的惯例，我国现行《档案法》规定的封闭期一般为30年，这就意味着，即使没有保密需求的档案，进馆未满30年，原则上也是不向公众开放的。虽然《档案法》中还规定了可以提前开放以及延期开放的情况，但是并没有对这种情况的开放期限作出明确的规定，只用笼统的“少于30年”和“多于30年”概括，就好比即时开放利用和保存20年再开放利用都属于少于30年的保管期，但在实际应用中时效性却相差了20年，并不具有指导现实操作的意义。而且，档案部门受“30年期限”禁锢之深已经形成了一种思维定势，鲜有提前开放的意识和举动[5]。众所周知，信息的一个重要特征就是时效性，这一刻价值连城的信息下一刻可能就没有什么价值了，因此，30年档案封闭期的设置在一定程度上降低了档案利用的效益，也导致了开放的档案只能满足公民对历史研究的需求，而无法满足公民对即时档案信息的查考利用需求。
2.4 档案利用权与公布权之间存在矛盾。档案利用权是公民的一项法定权利，现有的《档案法》中也以法律的形式给予了肯定，根据《档案法》第十九条规定，“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，以及第二十条“机关团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”。在肯定档案利用权的同时，《档案法》还设立了限制档案利用的公布权，“未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布”。档案公布权的设立意味着公民可以查阅已开放档案的内容，但是，不能通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表；通过电台、电视台播放；通过网络等方式大范围传播，也就是说，公民的利用权仅限于知道档案的内容，而没有公之于众的权利，从本质上讲，公民的利用权并不能实现其对档案真正意义上的利用。《档案法》对于档案公布权的设立在当时的确具有一定的社会适应性，但是，随着公民对档案利用的需求日益增加，档案部门仍然把档案公布权牢牢地掌握在自己手里，在实际应用中容易造成公民的利用权和公布权发生冲突，不利于公民对档案利用权的实现，由《陈寅恪的最后二十年》一书所引发的官司就是最好的例子，因此，《档案法》中关于公布权的设定亟须得到修改和完善。 2.5 档案部门和公民的权利与义务不对等。由于传统的档案工作具有“封闭性”的特点，长期以来只为政府部门提供服务，而且，在《档案法》立法的时候，公民的民主法制意识还没有深入人心，因此，《档案法》的立法难免会带有一定的“政府部门至上”的思想。虽然，在1996年第八届全国人大常委会对《档案法》部分条款进行了修改，但因本着“可改可不改者，不改”的原则，始终没有动摇《档案法》的立法思想，即在计划经济时期由政府主导一切的思想，主要在《档案法》中体现为档案部门与公民的权利和义务不平等，赋予了档案机构极大的权利，但是没有设置对等要履行的义务，而且，缺乏对档案机构权利的制约；而对公民则设置了过多的义务，但是缺乏对权利的保障，权利与义务不对称。例如，《档案法》第二十二条规定“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布集体所有的和个人所有的档案，档案的所有者有权公布，但必须遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益”。从这条规定看出，它赋予了档案馆或有关机关公布档案的决定权，而没有设置监督机构对其公布是否合理、及时进行监督，同时，相应地对利用者公布档案的权利设置了过多的限制，这导致了档案部门对档案具有绝对的控制权，很容易造成档案馆对国有档案信息资源的垄断控制和不作为等滥用职权的现象发生[6]。而利用者却长期处于被动的状态，即使利用权受到侵犯也投诉“无门”，不利于档案利用工作的发展。还有《档案法》第十九条规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，以及第二十条“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”。这些条例对利用者的身份、利用范围、利用程序等作出了严格的规定，但是，只字未提对档案机构的监督机制和利用者权利受到侵犯的救济制度。这些规定体现了《档案法》一方面对档案利用者的权利实现过分控制，另一方面又对档案部门监管过分松散，缺乏相应的监督和惩罚机制。这种档案部门和公民的权利与义务不对等的现象，既不利于档案利用工作的开展，也不适应于社会发展的要求，亟须在实际应用中得到重视和解决。
3 对《档案法》修改的建议
3.1 拓展档案开放主体。参考《政府信息公开条例》的有关规定，行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和公共企事业单位，都必须依法对社会及时公开在履行职责过程中形成的政府信息[7]。因此，《档案法》规定开放档案的主体除了国家档案馆以外，还应包括国家行政机关、企事业单位等组织，把大量保存在行政机关、企事业单位等组织档案室，但尚未进入国家档案馆保存范围之内的档案纳入开放的范围内，防止出现机构独占档案，以“档案未进馆”为由延期甚至无限期拖延档案开放现象的发生，确保机构向社会开放档案的职责和义务，保障公民利用档案权利的实现。
3.2 明确档案开放范围。现有《档案法》中关于“经济、科学、技术、文化等类档案”的指向不明，缺乏具体的操作标准，使得档案部门在判定的过程具有一定的随意性，不利于档案工作的开展。因此，在《档案法》的修改中，有必要对“经济、科学、技术、文化等类档案”进行详细的说明和具体的划分，同时，对于“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案”也应该作出明确的规定，参考《政府信息公开条例》“以开放为原则，不开放为例外”的立法精神，涉及国家机密、商业机密、个人隐私等档案可以延期开放，除此以外的档案一律应该以开放为原则。
此外，《档案法》第十九条规定开放档案的范围为国家档案馆保管的档案，也就意味着，把大量保存在机关、团体、企业事业单位和其他组织中，还没有进馆的档案排除在开放的范围之内。以“保管地点”作为划分是否列入开放档案范围的标准，缺乏一定的科学性[1]，很容易造成一些机关部门为了把档案掌握在自己的单位里，故意拖延档案进馆的时间，缩小公民可利用开放档案的范围。从档案的社会公共属性来看，公民有权利用所有属于国家的档案，因此，关于开放档案的范围应该从“国家档案馆保存的档案”扩大为“国家的所有档案”。
3.3 适当调整法定封闭期的期限。随着我国民主法制建设的不断推进，公民的民主意识逐渐提高，对利用档案信息需求也有了新的要求，尤其是对一些关于经济发展、科学研究、技术改革和文化交流的档案材料有着迫切的利用需求。对档案开放设置30年的封闭期实质是控制公民对即时档案的利用，从而影响了公民利用档案权利的实现。在《档案法》的修改中，一方面要适当地缩小法定封闭期的期限，使更多的档案能及时地进入公众的视野；另一方面对于除涉及国家安全和利益、重大商业秘密、个人隐私及其他法律明确规定不予开放的档案以外，应取消“三十年”封闭期的设置，实现档案“零期限”开放[5]。从而为档案的开放利用创造条件，满足公民对档案利用的需求，最大化实现档案的利用价值。
3.4 修改档案公布权的设定。关于对档案公布权的修订，笔者认为，单纯片面地肯定或者否定公布权都是不全面的。虽然公布权的设立对公民档案利用权的实现造成了冲突，但在某种程度上也对一些可能涉及国家机密、商业机密、个人隐私等档案的保护方面还是作出了一定的贡献。因此，在《档案法》的修改中，可以分为两种情况：一是对于已经经过鉴定可以开放的档案，应当取消档案部门对档案公布权的控制，允许利用者通过各种方式公布档案内容；二是对于处在不开放范围的档案，档案部门仍然保留对档案的公布权，防止利用者因缺乏档案意识，在利用的过程中随意公布不应该公开的内容，从而对国家、社会或者个人的利益造成损害。
3.5 平衡档案部门和公民的权利和义务
3.5.1 明确档案部门的义务，加强对权利的监管和约束。档案信息具有公共属性，是属于社会的共同财富，公民利用档案更是一项基本的法定权利，而档案机构作为国家的文化组织机构，对提供档案利用和信息传播具有不可推卸的义务和责任。因此，在《档案法》的修改中应明确规定档案机构为促进档案利用工作应尽的义务，如档案的收集和保管、档案公布、档案开放利用等方面，以及未能履行义务应承担的法律责任，以此规范和约束档案机构的行为。除此以外，针对档案机构在提供利用工作中的不作为、渎职行为，还可以考虑设立独立的监督机构以监管和指导档案机构的工作，保障利用者的权利不受档案机构无故的侵犯，使档案机构的工作能真正地做到有法可依，有法必依。 3.5.2 加强对公民利用权利的保护。相对于档案机构的权利，利用者明显处于劣势的地位，《档案法》中虽然规定了公民对档案的利用权，但是，通过对义务的过多限制，使得公民的利用权实质有名无实，在实际的应用中很难实现，档案资源在一定程度上还是被政府所掌控。因此，在《档案法》的修改中，建议扩大公民利用的权利，例如，对第二十条的规定，取消利用者有“工作需要”才能利用档案的目的限制，即使公民是出于休闲或者好奇的目的也能申请开放利用档案；对第二十二条国家档案馆垄断档案公布权的规定修改为赋予公民公布已开放档案的权利，而对未开放档案的公布权国家档案馆仍然保留；在第五章法律责任中增加公民利用档案的法律救济途径，如确认申诉、行政复议、行政赔偿、行政补偿等行政救济手段的相应内容，所谓“没有救济就没有权利”，只有通过法律的形式明确公民的利用权，并形成有效的救济机制，才能真正地保障公民的利用权得到落实，同时也可以规范和约束档案机构的行为，有利于我国档案事业长期的发展。
4 结语
《档案法》作为档案事业中的一部根本大法，在档案工作中起着犹如“指路灯”般的作用，指导和规范着档案工作的各个方面，然而，距1996年《档案法》的第一次修改至今，已经过去了16年，在这期间，我国的社会环境可谓发生了翻天覆地的变化，公民民主和法制意识的提高就是其中一个突出的方面。公民意识的觉醒促使公民对法定权利的渴求，而现有的《档案法》无法保障公民的权利，因此，随着社会的发展，已经逐渐出现“有法难依”的现象，亟待从保障公民权利的角度对《档案法》中“不合时宜”的内容作出相应的调整和修改，进一步完善《档案法》，使其更好地规范社会各项档案行为，促进档案事业的发展。
