法团主义视角下“枢纽型”社会组织解析
中图分类号：D6329 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2014）01-0049-07
近几十年中国改革进程的重要表现之一就是全能主义政治模式逐渐消解，包揽一切的政府逐步转向有限政府。在此过程中，国家与社会关系也发生着变化，各种社会力量获得发展空间并展示其活力。但是，这并不意味着我国传统的社会管理体制完全消失，当前中国社会也没实现真正意义上的“大社会”：国家仍然是强而有效的，社会在一定领域获得发展空间，但仍然受到来自国家的某些特定形式的控制。近年来，国家与社会的这种特殊关系在各地大力推动的“枢纽型”社会组织中体现得比较明显。本文以法团主义为视角，对北京市“枢纽型”社会组织中蕴含的特殊的国家与社会关系予以解析。
一、研究对象与理论框架
“枢纽型”社会组织是随着行政管理体制改革逐步深化、社会组织发展走向规范化而出现的一种社会组织形式，最早出现在2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》中。《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中对其做出的规定为：“由市社会建设工作领导小组认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织。”上海、天津、深圳、南京等地也都出现类似组织，只是名称并不完全相同。它们的共同特点是，经过相关政府部门认定（授权），与政府部门关系密切，承担一定的社会组织管理服务职能，有一定的规模和影响力。
“枢纽型”社会组织的出现，是政府加强和改善对社会组织管理，同时也是社会组织规范化发展的反映。长期以来，双重管理体制因为重准入门槛、轻日常管理而导致社会组织发展陷入一种僵局状态，为此各地都在探索新的社会组织发展途径，希望在规范化管理社会组织的同时，激发社会组织的发展潜力并充分发挥其积极作用。“枢纽型”社会组织是否适应中国社会的现实，能否在社会管理中发挥预期的作用呢？
从各地对“枢纽型”社会组织的规定看，它们既与政府保持密切关系，得到政府的支持，又承担一定领域社会组织的规范、引导和服务职能。这一特征与西方国家法团主义模式下政府与社会团体的关系比较接近。法团主义已经被证明是一种有效构建国家与社会关系、实施社会管理的模式。如果从法团主义的视角来剖析“枢纽型”社会组织，其结果能够证明它符合法团主义的特点，那么，“枢纽型”社会组织就可能是一个合适的选择，沿着这个方向发展就可能创造符合中国实际情况的社会组织发展路径和管理方式，进而促成新的国家与社会关系。
法团主义近来经常被提及，它被认为与中国社会具有多方面的契合性，是构建中国国家与社会关系可以借鉴的模式[1]。与多元主义不同，法团主义强调国家与社会的融合性以及垄断性社会组织的重要性。按照施密特的界定，法团主义作为一个利益代表系统，“是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益结合到国家的决策结构中”，“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求、领袖选择、组织支持等方面受到国家的相对控制”②。总而言之，法团主义的基本观点包括：在某一社会类别中社团组织的数量有限；社团组织形成非竞争性的格局；社团一般以等级方式组织起来；社团机构具有功能分化的特征；社团要么由国家直接组建，要么获得国家认可而具有代表地位的垄断性；国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制[2]。
由于发展阶段、关注重点不同，法团主义又可以分为“社会法团主义”和“国家法团主义”。前者强调社团组织通过自身的竞争来获得垄断地位，进而与政府建立联合关系，后者则强调国家对社团组织的扶持，突出国家的作用。例如，社会法团主义中社团组织的数目有限性主要通过社团之间建立“政治卡特尔”或者通过竞争性淘汰过程自然形成，其代表性垄断地位主要通过自下而上的努力而形成；而国家法团主义中社团组织的数目有限性主要通过国家施加的限制来实现，其代表性垄断地位也依赖于国家的同意。两相比较，社会法团主义建立在社团组织发展比较充分的前提下，其形成过程表现为一种自下而上的特征，社团组织的自主性较高；国家法团主义则不一定要求社团组织有充分的发展，它们可以在国家的扶持下有目的的发展，其形成过程表现为一种自上而下的特征，国家处于主导地位。鉴于当前中国的社会组织尚处于发展的初级阶段，并未获得充分的发展，“枢纽型”社会组织也主要是在政府的主导下建立或被认定，因此更适于从国家法团主义的角度来分析。
二、北京市“枢纽型”社会组织建设实践
自2008年9月提出“枢纽型”社会组织概念后，北京市委市政府陆续通过5个文件明确了构建“枢纽型”社会组织体系的工作思路。此后，北京市自2009年起分三批认定了27个“枢纽型”社会组织，并明确其职能范围、工作方式等。“枢纽型”社会组织管理工作体系逐步建立起来。
（一）“枢纽型”社会组织产生的背景
1.双重管理体制弊端下的主动探索。社会组织需要接受业务主管部门和登记管理部门双重领导的“双重管理体制”被认为是限制社会组织发展的重要制度原因[3]。它造成了制度和管理资源的浪费，两个部门同时对一个组织进行管理，职能的划分不清与重叠，不仅不能增强甚至会削弱管理力度，两部门之间也可能相互推卸责任而导致管理真空[4]。在实践中，双重管理体制导致大量的社会组织因达不到登记门槛而无法登记成为合法组织，但众多的这类草根组织以各种形式存在并开展活动，其结果是社会组织的规范化程度比较低，管理难度也很大。同时，社会组织与业务主管部门的特殊关系也导致部分组织行政化程度较高。双重管理的结果是在一定程度上遏制了社会组织积极作用的发挥。 “枢纽型”社会组织的出现，从管理制度上看，是为实行单一部门管理探路，是从双重管理到单一部门管理的过渡办法，即政府部门只管登记注册赋予组织合法性，具体的业务由“枢纽型”组织来管理；从效果上看，是为了更充分地激发社会组织的潜力，由“枢纽型”组织将本领域的各种社会组织“笼”起来，在相对集中、明确的目标下为社会管理服务。
2.为破解社会组织“官民二重性”努力。现阶段我国的社会组织大多表现出了“官民二重性”的特征[5]：一方面，社会组织作为第三部门，相对独立于政府部门，民间性是其基本特征之一；另一方面，由于管理体制、现实需求等因素，一些组织政治色彩较浓厚，或者对政府部门的依赖程度较高。对于社会组织的这种二重性，一直以来批评的声音比较多，认为它阻碍了社会组织的发展。“枢纽型”社会组织的出现，就是对社会组织“官民二重性”的合理利用：二重性短期内很难完全避免，同时它又不是完全没有积极作用；实践中需要的是扬长避短，充分利用二重性的积极效用，并将其消极作用降到最低。具体而言，“枢纽型”社会组织在一定程度上充分利用了自身与政府的紧密关系，并将官方性放大，这样它就可以凭借政府的支持来统一管理和引导本领域的其他社会组织；对本领域的其他组织而言，其官方色彩就会因不直接“接触”政府部门而大大降低，以便充分发挥其社会性，在社会管理和服务中发挥作用。
3.规范和引导社会组织发展，寻找社会组织发展的适宜路径。我国的社会组织虽然在改革开放以后获得了较快发展，但仍然存在一些问题，如政府对社会组织的严格控制倾向与社会组织的日常管理不到位并存、社会组织数量增长与能力不足并存、社会公众对社会组织的期待与怀疑心理并存等。“枢纽型”社会组织的出现是各地寻找社会组织发展的适宜路径的主动探索，是政府和社会组织一起做出的努力。“枢纽型”社会组织若成功运行，既不会削弱政府对社会组织的管控，同时又给予社会组织相对更大的自主空间；对众多组织而言，其所受的管控不是直接来自政府而是“枢纽型”社会组织，这种管控应该被视为社会自我管理的一种形式；“枢纽型”社会组织可以凭借自己对领域的熟悉程度，在社会管理和服务中更好地发挥作用，从而增强公众对社会组织的认同程度，为社会组织赢得更广阔的发展空间。
（二）“枢纽型”社会组织的建设
1酝酿阶段。由于特殊的经济政治文化地位，北京在社会管理和建设方面的任务一直很繁重，因此也一直在探索创新社会管理办法。2007年底北京成立市委社会工作委员会和市社会建设工作办公室，以加快首都社会建设步伐；2008年初又成立北京市社会建设工作领导小组，由市委书记任组长。在探索社会管理新路径时，他们认识到社会组织参与的重要性；同时，北京的社会组织发展有较好的基础。于是，在依托北京实际情况、总结借鉴中西方经验的基础上，既便于管理、又有利于激发社会组织的社会建设潜能的“枢纽型”社会组织方案出台。
2“枢纽型”社会组织的认定。“枢纽型”社会组织由北京市社会建设工作领导小组认定，由领导小组办公室具体操作。2009年3月，市总工会、团市委、市妇联等10个组织被认定为第一批市级“枢纽型”社会组织；2010年12月，市工商联、市贸促会等12个组织被认定为第二批市级“枢纽型”社会组织；2011年底又认定了5个。目前市级共27个“枢纽型”社会组织。另外，各区县也都认定了一批“枢纽型”社会组织。
3“枢纽型”社会组织的工作体系建设。北京市“枢纽型”社会组织并不是单独开展工作，而是有相应的工作体系。首先是前述建立的市级领导机构，负责统一筹划和管理；其次是市级的27个“枢纽型”社会组织，它们对市级社会组织的服务管理工作覆盖率达到了85%以上；再次是区县认定的近200家“枢纽型”社会组织；最后是“枢纽型”社会组织广泛联系和覆盖的24000多个各类社会组织[7]。北京市已经逐步建立起了由市、区（县）、街道（乡镇）相关政府部门和各种社会组织共同参与、分工协作、各司其职的“枢纽型”社会管理和服务体系。
4“枢纽型”社会组织的管理措施建设。为了让“枢纽型”社会组织真正发挥预期的作用，北京市制定和完善了一系列相关的措施以加强对社会组织的监管，内容涉及社会组织的申请建立、财务会计、信息公开、评估、退出机制等。
5“枢纽型”社会组织的工作实践。这是“枢纽型”社会组织能否获得认同的关键。被认定的“枢纽型”社会组织都积极开展工作，制定行动规划，引领本领域的社会组织参与社会建设。
6经验总结与推广。北京市“枢纽型”社会组织建设的成功经验被总结为社会组织服务管理的“北京模式”[6]，并为国内多个地方学习借鉴，上海、深圳、天津、南京等地都建立了类似的管理服务模式。
（三）“枢纽型”社会组织的作用
1.结构上的桥梁纽带作用。建立“枢纽型”社会组织，实际是建立一套管理体制，对社会组织进行分类管理、分层负责：按照类别，青年组织归团委、妇女儿童组织归妇联联系，这是分类；从市“枢纽”到区“枢纽”，一层一层下来，建立层级服务管理网络，这是分层[7]。通过这种横向分类、纵向分层的管理体系，全市的社会组织将尽可能被容纳进来，既包括登记在册的社会组织，也包括非正式登记的社会组织，从而弥补政府对于一些草根组织管理的不足。通过纵横交错的管理网络，各类政策、指令、资源先分类然后沿着各层级向下传输，信息、意见等也能够逐层上传，由各“枢纽”整合后汇集到政府部门，形成了国家-社会之间的传输纽带。
2.业务上的指导作用。按照北京对“枢纽型”社会组织的规定，它将逐步取代业务主管单位成为本领域社会组织的引领者。与业务主管单位不同的是，其下属的组织不再是个别的社会组织，而是同类型、同性质、同领域的绝大部分组织，所以其发挥的不仅仅是对某一组织业务的管理，而是起到该领域的龙头作用，在业务等方面对社会组织进行统一指导。“枢纽型”社会组织将凭借自身的龙头地位和指导作用，将本领域众多社会组织凝聚在一起，形成领域合力，在特定事项、特定方向发挥重要作用。 3.管理上的规范作用。“枢纽型”社会组织往往都会承接规范和引领本领域社会组织的职能。现实中，被认定的“枢纽型”组织也都在这方面体现出主动性和有效性，努力将领域、行业的规范作用加以发扬，制定规范文件和行为标准则是最直观的体现。例如，团市委制定发布了《关于加强新形势下全市青少年社会组织工作的意见》，市妇联拟定了《北京市妇女组织参与社会管理创新的意见》和《北京市妇联培育、管理和服务社会组织的办法》，首都慈善公益组织联合会制定了《慈善公益组织管理流程指引》和《慈善公益组织行政许可及监管流程指引》，等等。这些政策文件的制定，进一步统一和规范了内部工作制度，明确了在相关领域开展社会组织工作的目标和具体措施，极大地促进了工作开展[8]。
三、“枢纽型”社会组织的法团特征
以“枢纽型”社会组织为中心，包括政府部门和普通社会组织，形成一种新的国家-社会关系结构，它既不同于政府直接控制社会组织的模式，也不同于社会组织的自治模式，而是一种具有法团主义特征的结构。
（一）“枢纽型”社会组织建立过程中的法团特征
法团主义强调，处于垄断地位的社会组织或者由国家建立，或者由国家认可。北京市的“枢纽型”社会组织虽然不是由政府组建的，但它们都是由政府认定的，且认定过程完全由政府主导；“枢纽型”社会组织的相关内容由北京市委、市政府发布文件进行详细的规定；各“枢纽型”社会组织认定后都有其管理的范围（见表1），组织数量有限，同一领域只能存在一个“枢纽型”社会组织，因而具有垄断性的特征。由此可见，“枢纽型”社会组织的建立体现出了“国家的认可”、“数量有限”、“垄断”等特点。政府部门通过一定的规则、程序或形式，允许某些特定的社会组织履行一些原先政府承担的社会管理和服务职能，同时被授予政府转让出来的部分权力[9]。正是由于国家的认可，“枢纽型”社会组织才能够形成并且在其领域获得垄断性地位。
（二）“枢纽型”社会组织管理体系结构中的法团特征
等级结构是法团主义的重要特征，“枢纽型”社会组织也具备这一特点。首先，“枢纽型”社会组织与普通社会组织间是层级式的，普通社会组织接受“枢纽型”社会组织的管理和指导。其次，“枢纽型”社会组织本身也存在不同层次。北京市“枢纽型”社会组织的建立在市、区（县）、街道（乡镇）共同推进，事实上依据行政区划而形成了市-区（县）-街道（乡镇）的三级体系。再次，社会组织与政府部门之间也是层级关系。虽然“枢纽型”社会组织的建立立足于弱化政府与社会组织间的从属关系，但在实践中政府通过对“枢纽型”社会组织的认定、指导、监管等，也会形成层级关系。此外，还要注意的是，“枢纽型”社会组织之间是非竞争性的，各个领域不存在交叉，领域中组织间是上下级垂直关系，这在一定程度上对层级关系是一种强化。
（三）“枢纽型”社会组织实际运行中的法团特征
1.购买服务项目。法团主义强调国家与社会团体间的紧密合作，北京市通过政府购买服务来强化这种合作关系。为了推动“枢纽型”社会组织在社会建设和管理中发挥切实作用，北京市政府通过专项资金等，以“整体打包”的形式通过“枢纽型”社会组织这一纽带向社会购买公共服务项目。2010年北京市投入2000余万元社会建设专项资金购买近300项公共服务项目，2011年、2012年分别向社会组织购买300个公共服务项目；连续三年向“枢纽型”社会组织落实“购买管理服务”经费，支持其开展本领域社会组织工作。北京市还成立了社会组织孵化中心，为初创期的公益组织提供了有针对性的前期孵化和能力建设支持，2011年底前共吸纳12个社会组织入驻办公并提供孵化服务；借助社会公益周活动平台，评选北京市社会组织公益服务10大品牌，提高社会组织的知名度和凝聚力[10]。政府购买服务、培育社会组织、资金支持等许多是通过“枢纽型”社会组织来实施的，有的甚至直接针对“枢纽型”社会组织开展，这使政府与“枢纽型”社会组织的合作关系更紧密，后者的垄断地位也得到强化。
2.“3+1”党建工作模式。法团主义模式下垄断组织与政党的关系也很紧密。北京的“枢纽型”社会组织通过“3+1”党建工作模式来强化其与党和政府的紧密关系。“3”是指在“枢纽型”社会组织中建立党建工作委员会、成立社会组织联合党组织、设立或明确相关工作部门；“1”是指建立健全社会组织党建工作例会制度。“3+1”党建工作模式从组织机构、工作方式等方面完善社会组织的党建工作，在增强社会组织党员凝聚力的同时，加强了执政党与社会组织的联系。“枢纽型”社会组织是这一模式的核心，领域内社会组织党建的主要工作都由它来具体操作或者在其平台上完成，这将事实上强化其政治地位。
综上，“枢纽型”社会组织在“国家认可”、“限制”、“垄断”等方面都体现出较明显的法团主义特征（见表2）。
四、关于“枢纽型”社会组织的思考
社会主义市场经济体制的健全、公共服务和社会管理的提升，都需要一个有活力的社会，其中社会组织的发展是重要因素。而此前我国社会组织总处于发展、整顿的循环中，社会组织在某些因素的刺激下获得较快发展，往往又因超出社会管理体制的框架而受到整顿，其主要原因就是缺少一套适合我国现实的社会组织管理体制以及发展路径。“枢纽型”社会组织可以在一定程度上解决这个问题。这种组织可以将各领域、各地区、不同种类的大大小小的社会组织“统”起来，从而避免当前一些社会组织游离于管理系统之外的现象；它们得到政府的支持，也有足够的能力和影响力去管理普通社会组织；它们需要承担相应的责任，即如果管理不好，政府和公众可以向它们问责。这是一种通过社会组织管理社会组织的方式，它将政府部门从具体的日常性的社会组织管理中解放出来，也赋予社会组织活动的自主性。这种方式也将逐步解决双重管理体制的难题。
“枢纽型”社会组织要实现预期的发展目标和功能定位，首先需要持续的政府支持和制度保障。从各地“枢纽型”社会组织建设的实践看，其“想法”来自政府，组织也主要由政府认定并被赋予相关职能，可见“枢纽型”社会组织的合法性主要来自政府，作为新生事物的它们要获得发展，一段时间内来自政府的支持和引导就必不可少。政府的支持除了发展导向外，更重要的是加强相关制度建设，将“枢纽型”社会组织的日常监管、业务指导、联通政府等功能制度化、系统化，使其真正成为一套明确、系统的管理体系，持续、稳定地发挥管理作用[8]。其次，“枢纽型”社会组织要加强自身建设，提升其管理和服务能力。北京市的“枢纽型”社会组织绝大多数不是新建立的社会组织。这些组织都有原先的组织结构、业务范围、运作机制，以及公众形象，如果它们被认定为“枢纽型”社会组织后仍保持原有的模式，而没有明显的变化，那么所谓的“枢纽型”社会组织就仅仅是一种“文字游戏”而没有实际意义。所以，这些组织应该尽快丰富自己的职能，在完成原来的工作外，强化自身的管理和服务能力，将本领域的社会组织充分调动和组织起来，凝聚成合力参与社会建设，并与政府建立起相对稳定的联系和沟通机制，真正扮演起”枢纽”的角色。 “枢纽型”社会组织既然具有较强的法团主义特征，那么其发展过程中就可能面临法团主义曾经遇到的种种问题。
首先是垄断。正如法团主义早期被批评为与某些威权体制联系紧密一样[11]（p.17），法团主义模式下的主要社团也因为其垄断性而遭受指责。“枢纽型”社会组织也存在垄断性：当“枢纽型”社会组织获得政府认定并被赋予管理和服务本领域其他社会组织的职能时，它在领域内事实上处于垄断地位。它既垄断着与政府沟通协商的渠道与方式，又垄断着领域内资源的分配。例如，政府对该领域情况的了解主要通过“枢纽型”组织来实现，这是信息和利益表达机制的垄断；政府对公共服务的购买也主要通过“枢纽型”社会组织来实施，这是对资金的垄断。“枢纽型”社会组织的垄断并不一定都是坏事，但必须为这种垄断设定底线，即“枢纽型”社会组织不能凭借垄断地位限制其他社会组织的发展空间。垄断是为了更好地统一组织和协调本领域社会组织的发展和功能发挥，否则，“枢纽型”组织建立的后果可能是导致一般社会组织的大面积退化。
其次是行政化。行政化是我国社会组织被诟病最集中的问题之一，普遍的认识也是社会组织应该消除行政化，还原社会性本质。但是，“枢纽型”社会组织的出现无疑使行政化在这些组织身上得以强化，至少在当前阶段“枢纽型”社会组织会因为与政府的紧密关系而显得更加行政化。对此，有两点需要注意：一是将“枢纽型”社会组织与一般社会组织区分开，后者应该在“枢纽型”社会组织出现、双重管理体制逐步弱化的背景下实现去行政化，因为它们与政府部门的直接联系会减少，相互关系纽带会逐渐消失；二是“枢纽型”社会组织自身也需要改变行政化的形象，不能因为得到政府的认定和支持而增加自己的“政府”色彩，不能假借政府权力去管理本领域的社会组织。只有这样，“枢纽型”社会组织才能够促进社会发育和社会建设，才能够实现由社会组织管理社会组织的目标，并真正发挥社会组织自我管理和服务的功能。
注释：
①“枢纽型”社会组织是对与政府关系密切、获得垄断性地位的社会组织的统称，各地的名称并不一样。北京、上海等地称为“枢纽型”社会组织，上海、天津、深圳等地称为社会组织孵化器，一些地方的社会组织服务中心、社会组织联合会实际也属于这种组织。
②转引自张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第24页。
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