廉洁政治建设的目标、路径与可选择性措施研究
中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）02-0017-05
党的十八大报告指出：“反对腐败，建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”[1]。当前，我国正处于改革发展的关键期、社会矛盾的凸显期和腐败现象易发、高发、多发期。在经济社会急速转型的这种特殊情势下，廉洁政治建设的任务重要而紧迫。
一、廉洁政治的内涵及建设目标
廉洁是具有丰富内涵的概念。通俗地讲，廉是清廉，意指不贪取不应得的钱财；洁是洁白，意指光明磊落的人生态度。从伦理学角度讲，廉洁就是社会个体保持自身清白正直、拒斥各种诱惑、防止为外在环境所驱使、玷污的一种性状，是个体价值观念、道德操守以及由此所产生的道德行为状态。从政治学的角度讲，廉洁主要是针对有机会接近和已经拥有各种组织资源、特别是掌握和行使公共权力的公务人员的要求，即《辞源》上所讲的“公正，不贪污”。
廉洁政治是一个政治学术语，一般指为政清廉。《现代汉语词典》将其解释为“使政治廉洁”。 从广义上讲，廉洁政治是指各级党政机关及其工作人员在具体公务活动中，正确行使宪法和法律赋予的权力，遵纪守法，廉洁奉公，秉公尽职，艰苦奋斗，不以权谋私，不贪污受贿，不贪赃枉法，不奢侈浪费，全心全意为人民服务。其“主体是党和国家各级机关及其工作人员。核心是全心全意为人民服务。实质是党和国家机关及其工作人员在国家管理活动中，全心全意为人民服务，做人民公仆，不以权谋私，不贪污受贿，不贪赃枉法，不奢侈浪费”[2]。内涵是公利至上、公平正直、公开透明、遵守法纪。表现状态“一是政治清明，民主政治充分发展；二是政府廉洁，公共权力规范行使；三是干部清廉，党员干部廉洁从政” [3]。
建设廉洁政治是社会主义民主政治的重要内容，也是共产党的一贯方针和孜孜以求的奋斗目标，是马克思主义政党同一切剥削阶级政党的本质区别之一。马克思在总结和评价巴黎公社的经验教训时认为，廉洁的人民政府首先要取消一切特权；其次要防止国家和国家机关由公仆变为主人，防止党内官吏变成在党内恣意作威作福的官僚；再次要实行政务公开，将官员的工作置于群众的监督之下。列宁也曾指出，无产阶级国家不容许任何人企图利用手中执掌的政权，将国家政权变为掠夺人民、谋取私利和享有各种特权的压迫机器，而应成为全心全意为人民服务的廉洁工作机关。毛泽东在党的六届六中全会政治报告中指出，共产党员在政府工作中，应该是十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范。自私自利，消极怠工，贪污腐化，风头主义等等，是最可鄙的。在新中国成立以前，毛泽东就提出要肃清贪官污吏，建立廉洁政治并将这一思想体现在了建国初期具有宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》之中。该《纲领》第18条规定：“中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污，禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风”。
以上论述表明，廉洁政治是共产主义者对执政党及其党员、干部提出的基本要求。历史证明，只要存在公共权力，廉洁政治就是人们的普遍诉求。近30年来，我国的世情、国情、党情发生了深刻变化，社会也进入到了各类矛盾的多发期、凸显期，人民群众对廉洁政治建设的关注度空前提高。这一问题如果得不到有效解决，就很难实现建设“幸福中国”的发展目标，很难落实发展的目的使人信服、发展的过程使人快乐、发展的结果使人幸福的改革设计。同时，党和政府能否担当起社会、历史赋予的责任也就值得怀疑了。所以，建设一个干部清正、政府清廉、政治清明的社会性状既是马克思主义政党的历史使命，也是经济社会发展和人民群众的必然要求。
二、国内外廉洁政治建设的范例与实践检视
（一）国外的范例
廉洁政治建设是一个世界性问题。在此方面，一些国家做出了很好的示范，对我国具有积极的借鉴意义。
亚洲新加坡的廉洁程度在国际权威调研机构历年评价中均名列前茅。其廉政之道可以概括为四个方面。一是通过“忠孝仁爱礼义廉耻”教育，使廉政成为普遍接受和共同信守的政治文化，促成“以德倡廉”，使人不想贪。二是通过“以俸养廉”使公职人员不必通过贪污腐败便能维持基本或体面的生活，从而达到使人不必贪的目的。三是通过“以规固廉”即建立“公务员选拔和任用制度”、“财产申报制度”、“行为跟踪制度”，从源头上约束政府官员的自行处理权，减少腐败和寻租机会，使人不能贪。四是通过“以法保廉”即通过严明立法、严格执法、严厉惩罚，使其怕付出巨大代价而不敢贪。比如，“由于实行了以公积金代替养老金和退休金的制度，一旦公积金没收了，所有的保障就会随之消失，所以大多数人都不敢贪污”[4]。
南美洲的古巴在政治上也比较清明。1996年7月，古巴颁布了《国家干部道德法》，要求国家干部廉洁奉公、诚实正派和不摆排场讲阔气，不搞特殊化，与群众同甘共苦。同时，“古巴对于执行纪律的情况要求非常严格，凡是未完成党和政府交给的任务，都要追究纪律责任。1994年古巴共处分了3万党员，占党员总数4.5%。2000年处分的党员人数多达4万余人。古巴很重视监督工作，从中央到地方，各级政府都设有监督委员会，其工作直接向政府报告。这个机制解决了监督问题的关键，即割断了监督者与被监督者的利害关系”[5]。
欧洲的法国是较为廉洁的国家之一，其廉政体系的理论基础是孟德斯鸠的分权制衡论、卢梭的人民主权论、托克维尔的社会监督理论。他们认为：人民主权至高无上且不容侵犯，政府的行为必须符合人民的要求，人民要通过各种途径对其实施限制和监督。廉政体系的主要支柱由议会、行政法院、预防贪污腐败中心和媒体构成。他们协调稳定地发挥作用，形成了全社会性的反腐败合力，整体推进了国家廉政建设。同时，法国建立了一整套具体的廉政制度，确立了政务公开原则，实行了公共会计制度，确保了对权力运行的有效制约[6]。 北欧的瑞典向来以廉洁著称。其通过的《出版自由法》最主要的条款就是政府要“公开所有非涉密的公共文件”，即只要不属国家机密，政府或公共机构的书面公务资料、公函、财务报告等都必须向公众和媒体开放。任何公民都有权查阅任何官员、企业高层管理人员甚至王室成员的资产和纳税情况。瑞典因此成为世界上第一个实行政务公开的国家。另外，瑞典“不动产登记制度”规定，任何人购买房子都必须刊登包括房屋所在地点、交易时间、买卖双方的姓名、交易价格、房屋面积及修建情况的公告，以备公众了解、查询购房者财产状况，甚至连公务员聘请保姆、缴纳电视费这样的小事也必须接受监督。瑞典人认为，百姓给官员发工资，百姓自然就是“老板”，官员是“打工仔”，出于这样的身份定位，“打工仔”自然不能侵占或浪费“老板”的钱财。
（二）国内的实践
清正廉洁是中华民族的传统美德。我国自古以来就有重廉、崇廉、促廉的良好传统。清正廉洁不仅被视为“国之四维”，而且被视为“仕者之德”。纵观我国几千年的历史，凡是吏治比较严明、官风比较清正的朝代，必然繁荣昌盛；凡是吏治混乱腐败、官风腐化堕落的朝代，必然衰败不堪，甚至走向灭亡。历代君主都把“吏治清明”看作是太平盛世的重要条件和特征。与这种认识观相适应，古代的廉洁政治制度也处于不断构建和完善之中。一是建立了分权制衡制度，在职官设置上形成权力的分散与相互制约，如“三公九卿”制、“三省六部”制等，在一定程度上推动了古代的廉政建设。二是形成了相对完善的监察制度，形成了两大监察制度系统即御史监察系统和谏官言谏系统。御史职主要运用弹劾手段进行监察，谏官职主要是对下纠察百官言行违失，对上纠正皇帝决策失误。三是在选拔官员时特别重视德行操守。汉代实行了以荐举和考试相结合的察举制度，隋唐至清末实行了包括“孝梯廉让”、 “清廉守节”内容在内的科举制度。四是建立了对贪污、受贿犯罪的严惩制度。如战国的《法经》规定了丞相犀首受金、借假不廉等惩治渎职罪的法条。《唐律》、《明律》均规定了对枉法者处以“凌迟”甚至“剥皮实草”的法条[7]。
中国共产党成立以来，无论是在战争年代还是在改革开放的今天，对廉洁政治建设高度重视。早在井冈山时期，中国共产党就制定了《井冈山反腐败训令》。在抗日战争时期，党“树立了为人民服务的价值取向，引导着延安的党政干部自觉地廉洁奉公，自觉地做人民的公仆。同时还建立了完善的民主选举、民主监督和罢免制度，为延安党员干部的廉洁起了制度保障作用，为中国共产党走向民主政治迈出了坚实的步伐，使得延安出现了只见公仆不见官的局面”[8]。新中国建立后，先后公布了《惩治贪污条例》、《惩戒违法失职公务员暂行条例》等一系列法规。改革开放以来，党内设立了纪律检查委员会，政府内设立了行政监察机构。十三届四中全会以后，党坚持将廉洁政治建设与经济建设、社会建设同部署、同落实、同检查、同考核，严肃查处各种腐败案件，取得了良好的效果，但同时仍然存在诸多亟待解决的问题。
三、廉洁政治建设的基本路径与措施
（一）加快民主政治建设进程，提高廉洁政治建设科学化水平。实践证明，没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失。深化政治体制改革是铲除腐败、保证廉洁政治的根本途径。当前，我国仍然存在着权力过于集中又得不到有效制约和监督、人民民主权利和合法权益得不到切实保障、人民依法管理国家事务的积极性不高、公平正义得不到充分体现、弱势群体缺乏必要的安全感等问题。解决这些问题的唯一途径就是不断加快民主政治建设进程，否则人民对党和国家的发展和未来就会失去信心，执政党的合法性基础就会发生动摇，廉洁政治建设就必然受到影响。
受几千年封建传统观念的影响，我国社会还存在着民主意识不强、民主素养不高、民主氛围不浓等问题，影响着廉洁政治建设的进程。推进社会主义民主法治，一是要大力发展民主法治文化。干部队伍要培养尊重民意、顺从民意、科学执政、民主执政的习惯，切实做到问政于民、问需于民、问计于民。真正把民意当做指引、评价、检验执政活动的最高标准，当做廉洁政治建设的思想基础。二是要加强民主思想的宣传教育，增强人民群众的主人翁意识，提高社会公众主动参与公共事务管理的意识和能力。三是要不断扩大有序政治参与，切实保障人民群众政治权益。引导公民个人或社会群体合理、合法反映自己的诉求，对政府或者执政党工作提出批评建议，主动对权力机构及其领导者的行为进行民主监督。四是要完善社会主义法制体系，将现行廉洁政治建设方面的党纪条规、行政规章上升为国家法律，保证党和政府受法律约束、依法律办事、对法律负责，以法律的形式规范廉洁政治建设目标和任务的实现。
（二）依托民主与法治手段制衡政府权力，促进政府廉政建设。一是要通过法治来规制政府权力。政府权力既是与公民利益最密切相关的国家权力，又是最容易被滥用的国家权力。因此，政府廉政建设的重心应放在制约和监督行政权力上。在市场经济体制下，政府应该是有限政府，政府权力应该是受法律约束的有限权力。政府行使权力必须遵循四项原则：公众性原则――保证公共权力为公众服务；民主性原则――公共权力的配置应通过民主程序、公众参与，不能个人说了算；竞争性原则――在公共权力选配中必须有最低数量的参与者参与竞争上岗；公开性原则――公共权力在运行中遵循公开透明原则，不封锁信息、暗箱操作。二是着力打造适应时代发展要求的廉洁政府。首先，廉价政府建设要迈出坚实步伐。廉洁政府应该是廉价政府，应该不断提高政府工作效能，减少政府成本。其次，要建立透明政府，在更高层次、更大范围内实现政务公开，保障人民的知情权和参政议政的积极性。同时，要注重体察民情，顺应民意，接受监督。再次，要加大责任政府的构建力度，全面推行“引咎辞职”和“问责制度”，实现权责一致，防止不作为、乱作为和庸、懒、散等现象。
建立廉洁政府，关键在于建立健全决策权、执行权、监督权相互之间科学合理的权力结构和运行机制。应适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。同时，要健全程序规则，通过组织立法、程序立法来明确政府机关的法定权限和相应的程序规则，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 （三）坚持以人为本、执政为民，夯实廉洁政治基础。以人为本、执政为民是我们党性质和宗旨的集中体现。建设廉洁政治要求各级党委政府特别是领导干部，在工作实践中必须始终体现以人为本、执政为民这一核心理念，主动适应当前利益主体多元化、利益关系多样化、利益诉求复杂化的新趋势，从侧重监督管理向监督和服务并重转变，不断提高实践党的宗旨、维护群众权益的能力和水平。
（四）尽快完善并运行社会廉政评价机制。社会廉政评价是公民参与廉洁政治建设的重要载体，对于创新廉洁政治建设的社会参与机制、破解廉洁政治建设的考核困境、拓宽廉洁政治建设的工作范围具有重要的现实意义和实践价值。20世纪后半期，国际社会十分注重发挥非政府组织和民众在廉洁政治建设中的主体作用，不断创新廉洁政治建设的社会参与机制。其中“透明国际”的清廉指数和行贿指数、世界银行的控制腐败指标、《世界竞争力年鉴》的腐败指数、商业国际经济组织的腐败评价指标成为反映一个国家政府官员廉洁程度和受贿状况的重要参考[9]。20世纪90年代以来，我国虽然开展了地方政府廉政评价的理论研究和实践探索，但在评价体系和评价方法等方面还存在着考核内容不够全面、方法不够科学、结果运用不够到位、社会参与不足、“自己评自己”、缺乏公信力、形式主义等问题。要突破这些问题，一是应该构建全国统一的地方政府廉政评价体系。二是提高地方政府廉政评价指标体系设计的合理性。三是提高廉政评价主体的多元化水平。四是落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，扎实推进地方政府廉政建设信息公开。要按照“公开是常态，不公开是例外”的原则，将应该公开且与权力制约和监督相关的政府信息及时有效地公开，方便公众和社会组织对政府的廉政状况进行客观、系统地评价，促进地方政府廉政评价的科学化。
（五）不断加大惩治腐败力度，严惩腐败分子。惩治是预防的基础，没有惩治，教育就没有说服力、制度就没有约束力、监督就没有威慑力。严肃查办腐败案件、严厉惩处腐败分子是强化廉洁政治建设的重要手段。应该以“零容忍”的态度和“露头即打”的原则始终保持高压严打态势，从腐败易发多发的工程建设、房地产开发、政府采购、矿产开发、证券金融等领域和环节入手，以查办发生在领导机关和领导干部中的案件为重点，严肃查办利用人事权、司法权、审批权谋取私利，贪污贿赂，为黑恶势力充当“保护伞”以及造成国有资产严重流失的案件。要减少、遏制、消除腐败案件易发多发现象，为营造风清气正的经济社会发展环境创造有利条件。
- 上一篇：试论宋代皇子的政治待遇
- 下一篇：两岸关系和平发展理论中的政治伦理
