我国非政府组织发挥社会功能的?制约因素与路径选择
中图分类号：C91221 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）02-0010-05
20世纪70年代以来，伴随着我国改革开放的潮流和世界全球化的影响，我国各类型的非政府组织也逐渐成长起来。党在十八大报告中提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。发挥非政府组织的社会功能显然是加强社会建设的题中之意。不可否认的是，当前我国的非政府组织已经对我国社会建设、经济发展和政治改革等各领域产生了很大的影响，如我国的环保组织、红十字会等非政府组织在我们的现实生活中随处可见。但与此同时，我国非政府组织在开展工作时又遇到了不少的困难，不少人还对非政府组织是否能够有效发挥正能量还持以怀疑的眼光。如此一来的问题就是，当前我国的非政府组织的社会功能到底发挥到什么程度，是否还有再进一步拓展的可能？到底又是什么因素影响了我国非政府组织社会功能的有效发挥？我们又应如何去推动我国非政府组织有效发挥社会功能？对上述问题的解释和回答，对于今天我国的国家建设和社会发展有着重要的现实意义和理论价值。
一、我国非政府组织的社会
功能展现及其评价
作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下的基本状况。
1已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间
当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008年5月12日晚上到5月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活动的社会资金捐赠没有可持续性。2011年6月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外，我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会广泛接受。在20世纪90年代中期，我国的志愿行动经常被看作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进一步发挥的空间。
2已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限
当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都已建立了相应的组织载体，根据2001年学者王名的调查，其中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权信访的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见，我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。
3一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分
非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵和辅助政府管理的社会功能。
4发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用
有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为宪政与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目标、进行现代化建设的辅助性力量。（4）市场组织是调整政治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不可能是调整政治权力结构的根本性力量。 二、当前我国非政府组织社会
功能有效发挥的制约因素
从组织学的角度来看，任何一个组织要有效实现自己的组织目标、发挥自己的组织功能，必须有其相适应的条件，从宏观上讲，我们大致可以区分三类条件：一是制度环境；二是管理体制；三是组织自身能力；四是价值观念。这四个条件是组织功能得以有效发挥的前提条件。具体到我国的非政府组织而言，其社会功能不能有效发挥的制约性因素也主要体现在四个方面。
1法律制度上的限制
当前我国非政府组织在法律制度上的保障还存在三个问题：（1）法律体系还不够健全。就我国非政府组织管理来说，国家虽然制定了综合性的法律规范，但缺乏纲领性的基本法律，这造成政府管理非营利组织的过程中出现援引法律依据的困境。加之，有关非政府组织管理的法律法规之间衔接程度很低，各类法律依据不配套。这些法律上的缺陷弱化了政府对非政府组织各类行为的监督，不少非政府组织在缺少有效监督的背景下出现行为失范，最终导致社会功能的缺失。（2）法律法规过于原则化，操作性不强。比如，现在没有具体可操作性的规范来指导非政府组织的政治参与行为，也没有具体的操作性规范来协调好党、非政府组织和政府三者之间的关系。（3）立法层次不高。非政府组织管理的国家法律法规主要是依据国务院颁布的《社会团体登记条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》、各地自行制定的地方性法规、规章和规范性文件等，显然，这些立法层次是有限的，而立法层次不高又会直接影响到非政府组织社会功能发挥的权威性。总之，由于我国有关非政府组织的法律体系不够完善、原则性太强、立法层次不高等因素使我国非政府组织社会功能的发挥受到了很大限制。
2管理体制上的限制
当前，我国“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制”。[7]对非政府组织进行管制当然是必要的，但双重管理体制毕竟是计划经济下全能政治主义的产物。改革开放以后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐渐得到开放，政府也不再是全能政府。显然，目前我国采用传统的双重管理体制已经与时代有所脱节，它在很大程度上制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。例如，对民间组织的登记实际上存在着双重门槛，从而造就大批“非法”民间组织；再如我国管理民间组织的三个条例在登记管理机关和业务主管单位监督管理的职责划分上具有原则性过强、交叉和模糊地带较多的特征，这些特征容易造成职责不分的情形，职责不分的结果又会造成政社不分、从而削弱非政府组织的独立性。[8]（P254）总而言之，门槛过高限制了我国非政府组织的数量，政社不分、独立性差就难以体现我国非政府组织的主体性地位，由此一来，我国非政府组织的社会功能必然会受到严重的负面影响。
3组织自身建设和能力上的困境
组织自身建设和能力问题是非政府组织有效发挥社会功能的内部条件和主体基础。然而，当前我国非政府组织在自身建设和能力建设上，还存在诸多瓶颈和困境：首先是独立性不足。当前我国的民间组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足；其次是发展经费缺乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还没有真正纳入政府福利体系之内的非政府组织。另外，体制外非政府组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助），少量的社会捐助和一定的服务收费，由于缺乏公益传统和政府对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；再次是人力资源不足。当前我国非政府组织因缺乏资金，不能给人才提供良好的经济条件，因而无法吸引高素质的人才；最后，当前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规范，普遍存在治理不善的问题。总之，当前我国的非政府组织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上社会、经济发展的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。
4文化价值观念上的约束
文化价值观念是影响非政府组织社会功能发挥的深层次因素，当前我国不同的主体对非政府组织的功能发挥还存在不少的约束性观念，其表现如下：（1）党和政府对非政府组织还持有一定的控制观念。改革开放以后，虽然党和政府开始认识到非政府组织对于政府职能转变的重要性，强调要发挥非政府组织的桥梁与纽带作用，但全能主义国家的路径依赖常常使政府官员将非政府组织作为社会政治秩序的一种潜在威胁和政府权威的挑战力量，从而未能对非政府组织充分信任。而在现实中，一些非政府组织常常接收到国外资金的资助，而这些国外资助可能附加一些条件，更加引起政府的关注，从而为从严控制非政府组织提供了依据。（2）公众对非政府组织还持有怀疑观念。“对于官办性质浓厚第三部门组织，我国公众往往将其作为第二政府看待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影响。”[9]因为公众对非政府组织的能力和发展持一种怀疑的态度，这使得非政府组织在我国缺少公众的支持和参与，其社会功能的发挥受到负面影响。（3）我国非政府组织对待自身持有依赖政府的观念。如前所述的双重管理体制，使得非政府组织不得不依赖政府，其自身的独立性肯定受到严重的影响。
三、促进我国非政府组织有效
发挥社会功能的路径选择
1执政党的推动是非政府组织有效发挥社会功能的主导力量
有学者认为，在现代文明的逻辑下，我国非政府组织的发展对党的执政提出了新的挑战：（1）非政府组织的发展挤占了政党的传统空间和组织基础；（2）非政府组织在一些领域替代了政党的功能；（3）非政府组织与政党之间关系的紧张影响着政党整合社会的能力。面对这些挑战，我们党作出的反应行动先后有四个：首先是控制；第二个反应行动就是规范社会团体；第三个反应行动就是通过党组织力量来加强对各类社会团体的领导与引导，以保证在政治上对社会团体的影响；第四个反应行动就是整合社会团体，开发社会团体的功能。这四个行动是一个连续的行动过程，新的反应行动的出现，并不替代前一个反应行动，从而构成一个我国共产党面对非政府组织发展的行动框架。[10]（P418）由此可见，我们党试图把非政府组织纳入其制度框架之内，并使非政府组织成为我们党执政的社会基础，在这一前提下，进而整合和开发非政府组织的社会功能。共产党是当代我国最强大的社会组织力量，在这一政治整合的过程中，如果执政党与非政府组织关系处理不好，非政府组织和党可能形成一种对立的关系，要么党限制非政府组织的发展，要么非政府组织在一些领域替代政党的功能甚至获得政权；处理得好，非政府组织就可能和党形成一种合作补充关系。因此，在当下的我国情境下，只有党的推动，只有我们党对非政府组织作用和地位的真正认可和整合开发，非政府组织在我国有效发挥社会功能才能得到充分保障。 2改革政府管理体制是非政府组织有效发挥社会功能的前提条件
对于当下我国非政府组织的发展而言，我们应继续推进与完善政府管理体制改革，只有这样，我国的非政府组织才能得到健康的发展，非政府组织得到有效的发展，其社会功能才能得到真正实现。首先，政府应继续适度放权。我国30多年改革开放的过程从政治意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，比如政府向社会放权、政企分开、政事分开、政府对公民管理的逐渐放松等等，这些都为非政府组织的催生提供了很好的环境。因此，政府继续适度放权，这对于非政府组织的产生与发展大有裨益，这也为非政府组织发挥社会功能释放出应有的空间。其次，政府应进一步转变职能。新中国孕育之初就处在高度集权的计划经济体制模式下，政府一直是全能政府。今天全能政府的惯性依然深刻影响着当代政府的行为。因此，只有进一步转变政府职能，把过去由政府管不好，市场也解决不了的问题，通过非政府组织去承担，非政府组织在辅助政府治理、弥补政府失灵之时，也就是其社会功能得到有效发挥之时。再次，改革双重管理体制。对现行的双重管理体制进行改革的趋向就是要减少政府对非政府组织的直接、具体管理，加强对非政府组织行为的事后监督和制约，最终实现单一的登记制度。总之，深化政府管理体制改革，是有效发挥我国非政府组织社会功能的重要前提条件。
3加强自身建设是非政府组织有效发挥社会功能的内在动力
目前我国的非政府组织从自身能力上一时还难以承接政府转移的公共服务职能的重任、满足社会的需要。对此，加强非政府组织自身能力建设是使非政府组织更好地解决一些长期性的社会问题、满足社会需求、获得政府和公众的认同，真正释放社会功能的内在动力。我国非政府组织要加强自身能力建设，大体可以从以下几个方面入手：（1）加强人力资源的建设。不管是非政府组织内部专职的工作人员，还是临时性的志愿者，我们要通过加强培训、提高待遇、优化项目设计等手段来吸引高素质的人才，从而从整体上来改善当前我国非政府组织人才资源不足的现状。（2）完善治理结构。非政府组织内部治理结构要完善、不管是理事会、财务机构设置、人力资源机构设置等，都有一个方向，可以借鉴西方非政府组织的治理结构模式，结构完整了，与结构相适应的职责也要完善好，使非政府组织有好的使命和目标，更要有完成使命和目标的负责制。（3）健全内部制度体系。这些制度体系包括法人制度、财务制度、人事管理制度、理事会制度、志愿者招募制度等等，内部制度体系完善了，非政府组织的外部行为才有制度依据，才能可靠地发挥社会功能。（4）完善监事会制度。要扩大监事会的职权、明确监事会的议事规则，等等。自身建设是主体自我行为，是内在动力，因此，非政府组织要充分发挥社会功能的内在要求就是加强自身建设。
4社会监督机制的完善是非政府组织社会功能有效发挥的外在动力
社会监督是非政府组织监督机制中至关重要的部分，充分发挥社会力量的作用，不仅有利于改变长期以来政府对非政府组织的业务进行直接管理的方式，更重要的是，它还有利于提高对非政府组织的管理效率并增强非营利组织的社会公信度。当非政府组织自身管理效率得到提高、社会公信力得到加强时，非政府组织发挥社会功能就有了外部保障。一般来说，今天我国非政府组织的社会监督机制的完善，可以从以下几个方面展开。（1）加强社会公众的监督，尤其是捐款者的监督。一方面，公众要对非政府组织的监督从被动转为主动，另一方面，非政府组织及其管理机构要畅通社会监督的渠道，从两个方面入手来加强社会公众的监督；（2）加强媒体的监督。随着科技和经济的日益发展进步，媒体现在已经成为“第四权力”，媒体普及范围广、影响大、具有强大的导向作用和威慑作用。因此，加强媒体对非政府组织的监督，能够有效地对非政府组织的各项管理行为产生约束和引导；（3）加强独立的第三方评估的监督。非政府组织自身评估和政府对非政府组织进行评估是通常的两个评估主体，如果再加上独立的第三方评估的监督，那么非政府组织评估系统就更为完善，同时也增加了对非政府组织评估的可信度。
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