英国金融申诉专员制度的比较与借鉴
一、英国金融申诉专员制度的产生背景
近年来，各国在法政策上，日益强调金融消费纠纷解决机制的多元化发展，并加强了对“诉讼外纠纷解决机制”（Alternative Dispute Resolution，以下简称ADR）的重视。纵观各国的金融ADR制度，除了我们所熟知的“仲裁”、“调解”等外，还有一种被称为“申诉专员”（ombudsman）的制度。就该申诉专员制度而言，其最早系公法领域内的申诉处理机制，用以处理公民对政府机关或公务人员的申诉。
上世纪80年代，为了加强对金融消费者的保护，进而建立起一套快速、费用低廉，且易接近民众的纠纷解决机制，英国开始将申诉专员制度扩展适用于金融服务领域。1981年，数家英国保险公司自发组建保险申诉专员署（Insurance Ombudsman Bureau），由此开启了金融申诉专员制度的先河。随后，申诉专员制度逐渐扩展适用至英国金融行业的各个领域。事实上，各种金融申诉专员制度的建立，确实提高了对金融消费者的保护力度，但也造成了各申诉机制之间相互交织重叠的情形，进而使消费者常常无所适从。另外，这些申诉专员机制在独立性、公信力等问题上也经常受到质疑，并且分散的申诉机制容易造成管辖上的死角。因此，建构一个统合型的金融申诉专员机构的呼声开始高涨。在这样的背景下，英国于2000年通过了《金融服务与市场法》，将原有的金融申诉专员组织进行了整合，并成立了一个金融申诉专员服务公司（Financial Ombudsman Services Ltd，以下简称FOS），专门处理消费者与金融机构之间的纠纷。据此，一个统合型的金融申诉专员服务机构在英国正式建立。
二、英国金融申诉专员制度的规范模式
英国FOS在性质上属于保证责任有限公司，其组织结构包括三大部分，即：董事会与执行团队、案件处理部门、基础支持部门。目前，FOS的董事会由九人组成，且均为非执行董事。同时，这些董事均由英国金融服务局（Financial Services Agency，以下简称FSA）指派，而董事会主席则先由FSA提名，并征得英国财政部批准后任命。FOS 的董事会主席每季度要向FSA 报告工作计划的执行情况，每年度要提交该年公司各项职能履行状况的报告。FOS的董事虽由FSA任命，但其并不是公务员，且一经任命不得随意罢免。另外，FOS的运营经费亦非来自于政府，而是由两个方面构成，即：一是金融机构交纳的年费，二是案件处理所收取的费用。对于案件处理所收取的费用是由被投诉的金融机构承担，而消费者则无须付费。
根据《FSA指导手册》的规定，可向FOS提出申诉的消费者包括：其一，个人消费者；其二，小微企业；其三，年收入在100万英镑以下的公益团体；其四，资产净值在100万英镑以下的信托受托人。同时，申诉人的投诉亦须属于FOS管辖的范围。具体而言，FOS的管辖分为两种类型，即：当申诉人向FOS的投诉属于FSA所制定的强制性管辖规则范围内的金融活动时，适用“强制性管辖”；而当申诉人向FOS的投诉属于FSA所制定的自愿性管辖规则范围内的金融活动时，则适用“自愿性管辖”。此外，英国《消费者信用法》于2006年修正时，新增第59条、第60条有关消费者信用管辖的规定，同时FSMA也配合修正新增第226A条与第234A条，以作为消费者信用管辖的法律依据。因此，除了强制性管辖与自愿性管辖外，FOS尚包括“消费者信用管辖”。应指出的是，在消费者向FOS投诉前，其应首先向被投诉的金融机构提出申诉，该金融机构必须在八周内作出回应。若消费者对回应无法接受，或超过八周仍无回应时，其方可就该案向FOS提起投诉。另外，FOS亦规定了申诉时效，即：在权利受侵害之日起六年内，或者知悉权利受侵害之日起三年内；若收到金融机构的处理决定，申诉人则须在六个月内向FOS提起申诉。
FOS对于消费者投诉案件的处理包括三个阶段。在第一个阶段，由客户联络部门首先审查是否应受理该投诉。在通过审查后，客户联络部门的消费者顾问会听取争议双方的意见及参阅相关资料，之后其会向消费者提出FOS的解决建议。若仍无法解决，争议案件将移交案件工作部门，并进入第二个阶段。在第二个阶段，由初阶裁判员（Adjudicator）先行居间调解，并促使争议双方达成和解协议。若无法达成和解协议，初阶裁判员会作出一个初阶决定。在该初阶决定仍然无法解决纠纷的情形下，案件便将进入第三个阶段，即由申诉专员进行审理。在第三个阶段，申诉专员原则上将以书面审理为主，但必要时仍可听取双方陈述意见或举行听证会。申诉专员作出的裁决系最终裁决。若消费者接受，则该裁决对金融机构自动生效。若消费者拒绝或在规定的时间内未回复FOS，则该裁决对争议双方均不具有拘束力，此时，消费者可向法院另行起诉。
概括而言，英国的FOS具有独立、公平、快速灵活、易接近民众等特点。这些特征使得英国的FOS在处理金融消费案件中扮演着十分重要的角色，同时也使得其逐渐成为各国的制度范本，并在整个世界范围内掀起了一股法律移植的热潮。
三、我国法上导入金融申诉专员制度的探讨
当下，我国尚缺乏一套便捷、低成本，且易接近民众的金融消费纠纷解决机制。因此，英国金融申诉专员制度对于我国诉讼外纠纷解决机制的完善颇具借鉴价值。本文认为，我国可分阶段逐步建构起从分业型到统合型的FOS制度。在组织架构上，我国可先由政府主导设立FOS机构，并逐步在民众中树立起该种纠纷解决机制的公信力。具体而言，我国可首先在“一行三会”现有之金融消费者保护机构的基础上，分别导入FOS的纠纷处理机制，并在部分中心城市进行试点。在条件成熟后，将“一行三会”的纠纷解决机构合并为一个统一的FOS机构。最后，在民众普遍接受并信赖该种纠纷解决机制的基础上，将其剥离出来成立一个公司制的FOS机构，并建立起董事会和相关工作部门，独立处理金融消费纠纷。同时，在FOS制度的具体设计上，应注意以下问题：第一，应加强金融服务机构内部的纠纷处理机制，并将其设置为FOS机制的前置程序。第二，在管辖规范上，我国可规定金融服务机构的强制缔约义务，使其与FOS机构之间签订协议，进而接受FOS机构的管辖，并交纳一定的年费。第三，由于FOS机制强调快速性与灵活性，因此纠纷的标的额宜限定在一定的范围内。超过该限额时，除非双方均自愿接受管辖，否则应不予受理。第四，在人员配备方面，应在导入的FOS机构中设置金融申诉专员委员会，以专门负责从资深的金融从业人员、律师、会计师，及相关专家、学者中遴选申诉专员。第五，在程序设计方面，应注重调解方法的使用。第六，在案件处理的费用负担方面，我国不宜采英国FOS机构向金融服务机构单方收取的模式，因为这可能造成消费者滥用FOS机制的情形。对此，在具体规范上可借鉴新加坡的模式，即设计一个激励相容的费用结构。第七，对于FOS机构作出的裁决，应根据消费者的态度决定其效力。若消费者接受裁决的内容，则该裁决当然对金融服务机构产生拘束力；若消费者不接受裁决的内容，则该裁决不发生效力，消费者可另行到法院提起诉讼。
