廉政治理:国家治理能力现代化的门阶条件
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）05-0066-05
自1989年世界银行首次以“治理危机”来概括当时非洲的发展情形之后，“治理”一词便在社会科学界被大量使用。治理概念到中国落地生根，水土要服。其中最重要的是，不能把今天中国提出的国家治理体系与西方的国家治理体系这两个概念简单地等同起来，必须研究中国范式的治理体系的建构与治理能力的现代化。中国范式的治理体系与治理能力的现代化，要具有明显的民族特色和时代特色。其理论来源大致有三类：一是中国的传统政治文化资源与历史经验，这是本源性的资源，应认真研究发掘，为我所用；二是社会主义国家近百年的政治文明与治理经验；三是西方国家近三十年来的治理理论研究成果与实践经验。
关于国家治理的概念，结合国内外研究的成果，笔者提出一个初步的界定：就是国家联合社会与市场等多元参与主体，对国家与社会的公共事务遵照规则制度进行交互协作式的处理，以维持和谐的社会秩序，从而最大限度地增进社会公共利益的过程。所谓国家治理体系就是国家为实现对国家、社会的治理而设置的一系列制度和程序的总和，亦包括支撑这些制度体系的价值体系。我们所讨论国家治理体系现代化，它至少包括三个组成部分，就是政府治理、市场治理和社会治理。国家治理价值体系应该包含政府治理层面的公正、廉洁、法治等为导向的价值目标，廉政治理是实现国家治理能力现代化的主要标志之一；市场治理层面应该包含自由、平等等为导向的价值目标；社会治理层面应该包含文明、和谐等为导向的价值目标。国家治理制度体系是将这些价值体系通过体制、机制、技术落到实处。国家治理能力包括两个方面：一是国家治理制度的执行、渗透能力；二是把这些基本价值通过社会化内化为人们内心的信念，塑造合格的公民。归根结底，国家治理体系和治理能力的现代化，就是国家制度的现代化与作为治理主体的人的自身现代化。
一、廉政治理门阶条件的提出
1978年以来，经过30多年的改革开放，中国取得了举世瞩目的成就，中国特色社会主义现代化进入到了一个崭新的发展阶段。但是，发展过程中也出现了严重的问题，社会不稳定因素急速增多，如一些偶发事件，导致大规模群体性聚集事件，在网络谣言的助推下，社会暴戾情绪在“正义性”的外衣下无边界地宣泄，值得党和政府相关部门高度警惕。凡此种种都意味着我们在国家治理体制和能力方面，正面临诸多新的严峻挑战。十八届三中全会提出要全面深化改革，但是，庞大的行政官僚体制与盛行的潜规则以及30年来所形成的错综复杂的权力与资本的勾结、以权力代替法律的某些制度体系，正成为改革与发展的强大阻力。我们面临的形势非常严峻，进入到正如制度反腐专家李永忠教授所言的“三个不得不突破的关口：政治体制到了不得不改革的关口、两极分化到了不得不解决的关口、反腐困境到了不得不突破的关口”[1]。
我国全面深化改革是在经济全球化、信息网络化和价值多元化的背景之下展开的。在这样的背景之下继续沿用传统的威权统治方式，显然不能适应国家发展、社会进步的需要。经过改革开放30多年的发展，大致形成国家、市场、社会三个力量主体，这是客观事实。而治理理论强调多元共治，交互协作，满足多方利益诉求，最大限度地增加社会的公共利益。所以提出推进治理体系与治理能力现代化的命题正恰逢其时。由传统而转型进入现代化要迈过一道道门槛，这个转型门槛的基本特征就是由权利限制秩序（the limited accessed order）到权利开放秩序（open access orders）的转型过程，这个转型过程就是建设“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的中国特色社会主义制度的过程。这一转型门槛是有条件的，西方学者称之为“门阶条件（doorstep conditions）”[2]32。在我国，要实现治理现代化，笔者以为有三个重要的“门阶条件”：一是实现公正、廉洁、法治的政府治理，二是实现自由、平等、开放的市场治理，三是培塑文明、和谐、包容的社会治理。达致这三个门阶条件的过程也就是社会主义制度的完善与定型的过程。在这三个“门阶条件”之中，实现公正廉洁的政府治理处于核心的统帅地位，因为它可以为促进建立并实现自由平等开放的市场治理，同时推动实现文明和谐包容的社会治理。而且，政府治理、市场治理与社会治理这三者亦是相辅相成，相互促进的关系。
廉政治理，从根本上来说，就是要回答如何打造制度的笼子，有效管住官员手中的权力。从功能性角度来说，就是治权。众所周知，英国思想史学家阿克顿勋爵的名言：“绝对的权力绝对导致腐败”，这被认为是政治的公理。那么，如何制约权力理应被作为廉政治理的关键所在。浙江大学陈国权教授认为，“资本是经济活动中的权力，权力是政治活动中的资本，权力在政治学中的意义如同资本在经济学中的意义。权力现象是政治学研究的一个基础性问题，对权力结构、权力关系、权力配置等等的分析是解析政治生活的一个重要工具。只有权力（power）才能保护权利（right），权力的均衡才能实现权利的均衡。对权力进行有效的控制，从而促使权力的正当行使，既是实现法治社会的前提，也是构建和谐社会的保障。”[3]所以，笔者认为，在我国，有效治权要抓住三个关键：一是治党，加强党内民主，解决权大于法的问题。二是治政，简政放权，厘清政府与市场的边界，建立诚信政府。三是治官，是治理体系的重中之重，重塑和夯实为民执政的正当性基础，确立正确的执政伦理。而“打天下坐天下”是传统的执政的逻辑，不应当是作为先锋队组织的共产党的执政逻辑。而“权为民所有”、“权为民所赋”和“权为民所用”，才是党执政的合法性来源[4]。历史的经验告诉我们，只有民主法治的治理方式才能使执政党走出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”政权更迭的历史周期律。 二、廉政治理就要依法治党
中国共产党是执政党，从政治权力的横向结构来看，中国共产党掌握了行政、立法、司法及军队的全部国家权力；从政治权力的纵向结构来看，中国共产党掌握了从中央到地方的全部国家权力。因此，治党，首先是规范党的权力，监督其合法用权，其次是增加并切实维护人民群众的权利。纵观国内外的发展趋势，我们发现，一个社会的进步过程既是对国家“利维坦”的权力进行有效限制、民主监督的过程，也是对人民群众的权利限制走向权利开放的过程，这两个过程的限权、放权、增权所形成的多中心治理模式，需要法治下的非人际关系化的永久性组织的参与。多中心的治理模式，能对权力进行有效的监督，能解决权大于法的问题。中央党校吴稼祥教授认为：在现当代条件下，一个超大规模国家，多中心治理，是优良政治活动（活力与稳定）的必要条件。对于我国而言，我们的“理想的国家治理应当是，从单中心回到多中心，从禅让制进到票选制。目的是让双主体法权体制发挥解压、均压和稳压功能，使公天下理念、大规模统一和创造性活力兼得。而民主与多中心治理，又互为必要条件――非民主的多中心治理，如果不是假的，就必然导致分裂；非多中心治理的民主，必然滑向专制”[5]。
这个步入多中心的民主治理过程正是熊彼特所言的“创造性毁灭（creative destruction）”的过程，也即全面深化改革的过程。如果我们党不能回应世界发展的大势，那将是毁灭性的灾难。正如道格拉斯?C?诺思所说：“政治竞争也使当权者有很强的动力去修改政策以处理所面对的问题，如果做不到这一点，就可能失去权力。反思熊彼特的创造性毁灭，经济行动者们在变化的环境中总能快速地发现和开拓新的利润来源，新的经济解决方案将改变政治行动者所面对的激励。当政治上的反对派拥有很强的激励来设计针对困境的解决方案时，政治系统中也包含着一种创造性毁灭，如果反对派能提出比当权者所提出的更有吸引力的方案，很明显，这是一条通往政治权力之路”[2]200。因此，面对新的世情、国情与党情，胡锦涛同志在建党90周年提出了“四大考验”和“四大风险”[6]。中国共产党作为执政党，最大的政治优势就是密切联系群众，最大的危险就是脱离群众。为此，我们既要持久遵守八项规定，聚焦反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”，开展以为民、务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动；又要把群众路线教育实践活动通过制度化的建设形成常态机制。
治党，既要从严治党，又要依法治党。这里关键是要处理权与法的关系。我们有些领导干部，稍有点权力，就以为“天下老子第一”，“我就是法，法就是我”。公然用手中的权力侵害群众的利益。譬如，闻名全国的西丰警察进京拘传记者案，2008年初，辽宁省铁岭市一位妇女，因为对县委县政府不满，编发短信，讽刺县委书记张志国，结果被判有期徒刑三年半。《法人》杂志记者报道了此事，张志国恼羞成怒，责成公安局到北京抓记者，西丰警察进京抓记者事件随即闻名全国。这个被网民称为史上最牛县委书记，被责令辞职。笔者认为，依法治党，既要培养领导干部的法治思维，做到依法办事，又要以民主与监督的方法，规范党的行为，尤其是要对一把手形成切实有效的监督制度。现在一谈到民主，常常让我们党的某些干部感到恐慌，要么陷入姓社姓资的矛盾怪圈，要么全盘西化，要么步入传统守旧之中。其实，正如浦兴祖教授所言：“中国的民主发展还没有面临那么极端的选择。在现行制度框架内，也可以做得让人民更满意，这就需要强调两个关键词：‘当真’和‘用足’”。[7]所以我们必须发展和健全党内民主，这是解决问题的根本方法之一。
三、廉政治理就要依法治政
现代权利开放社会一般是通过制度来限制暴力的，未来社会的建构主要是供给完善的法律制度，通过公正的规则、制度来限制权力与暴力，保障权利、实现权利。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。对制度的遵照与实施根本的体现就是法治。改革司法体制，培育“法治精神”。通过政治体制与经济体制的配套改革，以市场为导向，简政放权，破除官本位观念，打造廉洁政府，只有建立廉洁法治政府，民主的实现才能水到渠成。
治政的关键是处理好政府与市场之间的关系。习近平同志指出：“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题……在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展”[8]。确定好市场与市场发挥作用的边界，使政府既不“缺位”、也不“越位”，做到有所进、有所退。
治政的最优抓手就是十八届三中全会决定推行的各级地方政府及各工作部门权力清单制度。所谓权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举；以清单倒逼优化职权配置，让职权边界更加清晰、职权运行更加公开、职权监督更加到位；行政机关履行职能、行使权力，应当按照依法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。例如，浙江省首个县域权力清单制度试点富阳市，率先摸底厘清行政权力清单，以“清权厘权”、“减权简权”、“确权制权”为任务来助推权力清单、“三项配套”探索权力边界。通过权力清单制度建设的实践，企业群众办事犹如“坐高铁”，审批“流程再造”有了底气。
考察富阳市的权力清单制度试点，有四重效应显现出来：一是权力边界更加清晰。一方面，把错装在政府身上的“手”换成了市场的“手”，还权给社会和市场，将原本政府独立管理的社会事务进行市场化运营，让市场经济调节作用在社会公共事业建设中发挥其独特的效果。另一方面，在社会及市场手段无法有效的领域，通过加强监管，维护市场秩序，促进社会公平正义，做到行政权力行使有为、有效。二是权力运行更加透明。三是审批服务更加高效。对行政审批事项推行资料共享、并联审批、简权缩时、公开承诺，并以中介机构审批时限承诺制、主管部门与中介捆绑考核制为抓手强化中介服务管理，切实解决审批环节复杂、审批时间过长、审批成本过高等问题。四是职权配置更加优化，市场监管更加有力。在清权、简权、放权的同时，抓住关键领域、关键行业、关键环节强化市场监管。 四、廉政治理就要依法治官
改革开放以来，我们的党员干部绝大多数是合格的，这是客观事实。但是目前部分官员身上存在的精神状态、消极腐败、能力不足以及脱离群众等使广大人民群众越来越不满意。所以，治理官员，根本着力点有二：一是从作风建设入手规范使用官员手中的权力，二是从信仰入手培塑核心价值观，为社会发展提供正能量。
最近几年连续出现的系列令人震惊的重大恶性事件，譬如贵州瓮安事件、广东乌坎事件等，它们有一个共同的特点：起因都与我们一些领导干部态度蛮横，不作为、乱作为、慢作为，弄权勒卡，徇私枉法，对人民群众的利益不关心不维护，甚至与民争利的不良作风有关，归根结底，都是没有正确地使用权力。毛泽东同志早就说过，我们的权力是人民给予的。谁授权，就要对谁负责，这是政治学的一条普遍公理，也是政治权力运行的一条基本法则。如果背离这一原则，权力就有丧失的危险。改革开放以来，权力使用不当，所积累的社会矛盾，有一定的社会基础和群众基础，如一堆干柴，一旦点火，即迅速燃烧，应对不好，随即升级，对抗激烈，社会破坏力大；数量增多，规模扩大，有组织化倾向。西方社会学中有一个“暴力守恒原理”，说的是执政者对社会施加的暴力，终究会反弹回来。古今中外的历史兴衰更替的事实警示我们，这反弹回来的暴力足以使一个朝代终结、一个国家消亡。面对可能是恶魔般的且具有腐蚀性的权力，我们的干部要做到谨慎用权、秉公用权、勇于担当。
正确合理的使用权力，根本的抓手就是作风建设。我们党历来重视作风建设。毛泽东同志特别注重干部队伍的作风建设，他强调，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。习近平同志进一步强调：“工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量”[9]。所谓作风，是指在思想工作和生活等方面一贯表现出来的态度或行为。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评，以及艰苦奋斗、求真务实，是我们党一贯坚持的优良作风。但是随着世情、国情、党情的深刻变化，形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等一些不良风气在党内大量存在，正在对党的肌体造成致命的伤害。
关于形式主义，马克思讲，如果形式不是内容的形式，那么它就没有任何价值了。毛泽东更是从我们党曲折坎坷的发展实践中，得出了这样令人振聋发聩的结论：形式主义害死人。形式主义表现多种多样，不胜枚举。各种形式主义造成的损失到底有多大，可能无法用具体的数字来统计衡量。但可以肯定的是，形式主义耗费了我们大量的人力、物力与财力，换来的却是事业的停滞不前，群众的不满和怨气。关于官僚主义，毛泽东一生最痛恨官僚主义，他曾经形象地把官僚主义比喻为泥塑的神像。官僚主义与党的群众路线格格不入，是贯彻党的群众路线的拦路虎，严重损害了党和政府在人民群众中的形象。如《中国青年报》披露：农民刘福民因妻女被拐卖，找到镇派出所，要求惩治罪犯而屡遭毒打，刘为此上访十年未果。其所在县的政法委书记、法院院长、公安局长，分别在刘的上访材料上作了“到银河系找外星人解决”、“到月球找秘书长处理”等批示[10]。看似幽默的批示，反映了部分官僚对百姓的戏虐和轻视，如此人性丧失殆尽的官僚，哪还有丝毫党性？关于享乐主义、奢靡之风，同样危害巨大，在此不赘。所以，根治“四风”之害，在于治理官员干部手中的权力。
前苏联部长会议主席雷日科夫在总结政权解体时曾说过这样一句话：“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山；而当权力变为一种寻求乐趣的工具时，那么一切也就完了”[11]。所谓的廉政治理，就是要让每个官员把权力看成是负担，就是给权力套上制度的笼子。今天，要全面深化改革，全党上下都要怀有深深的优惠意识，按照中央“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的要求，对作风之弊、行为之垢来一次大排查，大检修，大扫除。让党的优良作风发扬光大，把为民务实清廉的价值追求深深根植于党员干部的思想和行动当中，以作风建设的新成效，凝心聚力，取信于民，永葆党的生机与活力。只有这样，我们的社会主义现代化建设和中华民族的伟大复兴才可能避免所谓的“塔西佗陷阱”。
最后，治官必须解决党员干部的信仰问题，或者说世界观、人生观、价值观的“三观”问题。对上文所述“四风”问题进行深入分析，可以得出这样的结论：形式主义的背后反映的是政绩观的错位，官僚主义的背后折射的是权力观的异化，享乐主义的背后凸显的是革命意志的消弭，奢靡之风的背后投射的是党性的扭曲。如果正本清源，“四风”的总根子还是信仰这个“总开关”、“总阀门”出了问题。正如习近平同志所讲：坚定理想信念，切实解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题。理想信念就是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。“总开关”问题没有解决好，这样那样的出轨越界、跑冒滴漏就在所难免。骨头变“软”了，最后滑向犯罪的深渊也就顺理成章了。
信仰问题，是人类精神生活的最高意识形态范畴，对人们的行为具有一定的激励与约束作用，同时，也对全社会伦理关系具有调整、规范与整合的功能。人生信仰，也寄托着人们对未来生活的美好梦想，是人们安身立命的终极价值关怀。正是在此意义上，美国著名诗人惠特曼写道，没有信仰，则没有名副其实的品行和生命；没有信仰，则没有名副其实的国土。因此，一个国家或政党所倡导的信仰体系或核心价值观不能转变为主流文化价值信仰体系，那这个政党就不能获得葛兰西意义上的“文化霸权”。尤其在当代中国，以全球化、多元化、信息网络化为背景的社会转型过渡期，改革开放以来的价值理性与工具理性逐渐背离，人们的意义世界正被物欲横流所消解，这严重影响着人们对社会主义精神信仰的追求。笔者曾认为：“21世纪中国发展的软肋在哪里？是信仰缺失！对大众而言，缺乏某种可以作为我们精神支柱的信仰体系；对国家而言，缺少一种代表公民大众信仰、凝聚社会公众共识的精神支柱……信仰危机或缺失将会使社会陷入信仰真空和人人自危的恶性深渊”[12]。如前不久，四川省委副书记李春城被双开，中纪委网站披露，李曾“滥用职权进行封建迷信活动，造成国家财政资金巨额损失”。究其原因，就是我们的党员干部理想信念不坚定，信仰迷失，精神自我矮化。作为党员干部，要把理想信念作为立身之本。只要我们的广大党员干部用正确的信仰价值体系指导我们的行为：行得正，我们的事业就能永葆青春，长盛不衰。正如《论语》记载的，季康子问政于孔子，孔子对曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”
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