试论中国公共政策制定的价值基础:功利主义和正义论
公共政策是政府管理社会的重要职能，它向社会提供决策，实现公众利益，实现分配社会利益、维护社会秩序。关于公共政策的内涵，目前学者们多数是从政治学、或者行政学的角度来定义公共政策，而从这些定义中我们可以得到一些共性的特征：1、公共政策的主体主要是政府。2、公共政策的客体是社会公共利益的积累、调整和分配。3、公共政策的目标是实现社会公众的利益的最大化。4、公共政策的表现形式是有政府制定出来的各项法律、法规、方案等。制定每一项公共政策时，都以一定的的价值基点作为指导。公共政策的主要价值基点是实现公众利益最大化，公正分配社会财富和利益。
一、公共政策制定过程中功利主义的价值导向作用
（一）功利主义在政策制定中的实践
功利主义，是“功利”的意义在理论上的系统化，功利主义认为人是理性人，总是趋利避害的，对事物的评判标准则是结果最优，追求最大多数人的利益最大化。基于这一思想，边沁等“激进主义者”作为功利主义的代表者开始向当时英国的各项法律法规发起挑战，他们开始重新评估政府的各项公共政策。从此以后，政府在制定、执行、评价公共政策时，多以功利主义的基本思想为指导，功利主义成为主流。
在某种程度上，功利主义是对个人自由的一种侵略和冒犯，它要保证全体成员的利益最大化，即利益总额最大化，就难免会出现损害小众群体利益的情况。功利主义主张为实现最大利益而允许对一小部分人的利益进行侵犯，这是它最大的弱点，因而遭到了一批学者的批判。但是，在政府运行和制定政策的实际过程中，功利主义又是特别适用的，它认为对公共政策的评价只能建立在行为的实际后果之上，以政策实施所带来的效果能否最大限度地为利益相关者带来实质的利益为主要标准，并且它认为，追求最大多数人的利益最大化原则应该是公共政策应该遵循的价值取向。
以功利主义作为公共政策的主要价值基点，在一定程度上适应和反映了一定时期中国的国情，中国经历了漫长的寻求民族独立和国家统一之路，整个社会的经济发展停滞不前，尤其是建国初期，首先要解决的就是吃饭问题，大力发展国家经济，不断满足人民的物质文化需求。在资源有限的条件限制下，运用有限的资源尽可能多的满足大多数人的需求是政府需要做的，因此把“蛋糕做大”是重中之重。“以经济建设为中心”、“先富带动后富，走共同富裕的道路”、“效率优先、兼顾公平”，这些方向性的元政策正是在此基础上提出的，以期促进中国经济的发展，促进社会财富的增加和积累，而在实践过程中确实取得了巨大的成绩。
（二）对功利主义价值导向的公共政策的反思
功利主义是以效用为价值标准的，它在一定程度上漠视了弱小群体权利，功利主义导向的公共政策追求大多数人的利益最大化，抛弃了正义、公平，缺乏对弱势群体的关注，忽视社会分配，这与政府必须为全社会谋福祉的宗旨是相违背的。如果一些政策法规制定不完善、不配套，就会出现一系列的社会问题。另外，这种过于集体主义倾向的价值观会造成贫富悬殊大，忽视弱势地区、弱势群体的利益，由于机会不平等带来的区域发展不均衡、收入差距过大等问题日益成为影响社会均衡发展的重要问题。
二、罗尔斯的正义论在公共政策中的价值导向
（一）以正义论为价值导向的公共政策
自从功利主义被提出以来，它在公共政策制定中一直占据重要的地位，是影响公共政策制定的重要价值基础，但基于功利主义思想制定的公共政策存在两种弊端：一是，它允许少数小众群体的利益和权利遭受侵犯，以期维护社会大众群体的利益和权利；二是，它允许一种经济利益分配上的严重差别，导致贫富差距。这两种弊端让以功利主义为价值基点的的公共政策制定陷入困境，从而促使学者们开始寻找新的价值基点。20世纪，罗尔斯的正义论迎合了人们期望达到一种公平状态的心理。
罗尔斯在《正义论》中假设了一个理想的社会状态，即所有的社会基本价值都被平等地分配，包括自由、机会、收入、自尊的基础。他认为仅存在一种不平等分配的状态，即价值的不平等分配可以符合所有人的利益。在此基础上，罗尔斯提出两点正义原则：权利平等和差别原则、机会平等。罗尔斯的正义论是对个人权利和自由的一种申诉，他认为诸如自由、平等等个人基本权利不能因为大多数人的利益被忽视、侵犯，他更加关注最小利益群体（弱势群体）的权利和利益。他批评功利主义只是关心整个社会财富的增加，却一点都不关心这些财富如何分配，对于功利主义只要能达到财富总额最大化，即使财富以一种10：0的状态进行分配的自私自利价值观，罗尔斯的正义理论不能接受。他坚定地认为公民的平等权、自由权是崇高而不可侵犯的，公民的个人权利应受到最大限度的保护，政府在权衡各方利益的过程中应优先考虑个人权利，在罗尔斯看来，这才是一种正义，基于个人自由的正义。
（二）对以正义论为价值导向的公共政策的反思
罗尔斯的正义论强调社会公平的重要性，将平等当作是公共政策制定的最可贵的美德，这对于当前中国社会公共政策的制定有一定的启示和借鉴作用。目前中国经济社会发展中还存在不少矛盾和失衡：城乡、区域发展差距和居民收入差距较大，部分群众生活困难，中国政府目前面临一个如何分配好蛋糕的问题，这可以从罗尔斯的正义论中得到启示。罗尔斯的第二个公平原则迎合了目前我国解决分配问题的需求，机会公平和差别原则主要适用于国民收入和社会财富的分配与再分配问题，它的目标是缩小贫富差距，扩大公平，最大限度地顾及弱势群体利益，通过尽量实现机会平等来缩小个人收入差距。而机会平等的实现，需要政府在制定公共政策时，偏向于贫困地区和农村，完善其基础设施建设、使教育资源与发达地区均等化，促进当地经济发展以增加就业机会。
三、结语
功利主义实现大多数人利益最大化，功利主义强调的是结果，换言之就是采用最有效率的方法达到最佳结果。功利主义价值观与社会再生产过程生产环节所遵循的价值准则“效率优先”是相契合的。政府制定旨在积累社会财富的政策时应遵循功利主义价值观。罗尔斯的正义论则是在自由、公平基础上一种平等分配，他认为任何的社会价值都要平等地分配，以期实现最少数人的利益最大化。罗尔斯注重的是公正的实现，他在一种理想化的状态上探讨公正问题，对制定有益于每个个体的公共政策有重要的价值导向作用。公共政策的制定很大程度上是对社会利益的一种分配行为，而在利益分配的过程中，政府需要权衡各方利益关系，已达到兼顾公平的目的，正如罗尔斯所强调的公正。（作者单位：云南民族大学）
