构建院为主体校院两级财务管理体制的思考
中图分类号：G647.5文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）19-0117-03
随着社会主义市场经济不断发展和教育体制改革不断完善，高等学校的办学环境、办学规模、办学层次都发生了很大变化，作为面向社会独立办学的法人实体，高校面临的经济业务日益繁多，需要处理的经济关系更加复杂，“统一领导、集中管理”的财务管理体制越来越不适应现代大学的治理要求。学院作为高校微观办学实体，应充分发挥其能动作用，构建以学院为主体的校院两级财务管理体制已成为越来越多高校的共识，在践行校院两级财务管理体制的过程中，会出现不少问题，本文旨在分析问题的基础上，提出解决问题的途径与方法，以期对高校进行校院两级财务体制改革起到借鉴作用。
一、校院两级财务管理体制的含义
构建院为主体的校院两级财务管理体制有客观必然性和急迫性：一是在高校多校区、多学科、大规模发展的情况下，学校统一管理跨度大、难度大；二是高校面临的巨大竞争压力需要在学校内部进行分解；三是学院处在教学、科研和社会服务的第一线，需要充分发挥其办学能动性。
构建以学院为主体的校院两级财务管理体制，即根据委托代理理论、责任中心理论的要求，建立以学院为权利义务承担者的经费管理模式，其核心是合理划分学校和学院之间的职责，将有利于调动学院办学活力的职能划归学院，同时财权随事权下放学院，突出学院的主体地位，充分发挥学院办学的积极性、主动性和创造性，增强其灵活应对能力，最终实现优化资源配置，提高资金使用效益，增加学校办学核心竞争力的目标。
二、校院两级财务管理体制运行中存在的主要问题
目前，不少高校在探索和践行校院两级财务管理体制，运行过程中存在不少问题，主要表现在以下几方面：
（一）经费分配指标不科学
实行院为主体校院两级财务管理体制涉及经费的两次分配，一是总经费在学校和学院之间进行分配，形成校级经费和院级经费，即一次分配；二是院级经费在各个学院之间进行分配，形成每个学院可支配经费，即二次分配。校院两级职责划分不清是造成一次分配不合理的主要原因。分配指标体系不科学是造成二次分配不合理的主要原因，比如学生人数是院级经费分配指标之一，不同层次、不同学科类别的学生培养成本不同，如果学生折算系数不科学，会造成学院之间经费分配不合理。
（二）预算管理不完善
预算是财务工作的“指挥棒”，预算管理在院级财务管理中发挥着至关重要的作用，目前，院级财务预算普遍存在着编制粗放，预算执行刚性不强等问题。在预算控制中，绝大部分学校只对学院教学、行政、人员等几大块经费进行总量控制，没有对会计科目支出额度进行控制，造成部分学院业务招待费、劳务费、办公经费等一般事务性支出过大，设备购置费、教学实验实习费偏低。
（三）财务制度不健全
校院两级财务管理模式实质上是一种分权管理模式，财权下移，财务管理环境发生了很大变化，财务管理制度未能及时修订完善，导致有些学院财务行为不规范，随意性大，甚至出现乱收费、“小金库”等违规违纪现象。
（四）经济责任制缺失
财权下移，责任也应随之下移。但是目前一些高校没有建立经济责任制，违反规定得不到应有惩罚，导致有些学院负责人责任意识淡薄，只享受权利，不承担义务。
（五）监督管理体系不完善
随着学校财力的不断扩大，学院管理的资金越来越多，学校对学院的财务监督并没有随之加强，有效监督缺位，难以保障院级经费规范、合法、有效运行。
（六）绩效考核激励机制不健全
对学院财务管理进行绩效考核，并进行有效激励能够合理引导学院财务行为、优化支出结构，目前一些高校绩效考核和有效激励机制不健全，造成学院资金管好管坏一个样，严重影响了学院财务管理的积极性和办学效益。
三、解决校院两级财务管理体制运行中存在问题的对策
（一）科学合理分配校院两级经费
1.合理划分学校和学院职责。改变以前学校大包大揽的做法，合理划分学校和学院职责，学校承担宏观管理和公共财政事务支出职能，主要包括行政管理部门、教辅单位的人员经费和日常运转经费，离退休经费，绿化、基础设施建设、公共部位水电暖及维修经费等。学院作为一个相对独立的微观办学实体，承担本学院人才培养、科学研究和社会服务职能，在国家政策及学校制度大框架下，负责自主组织本单位的人、财、物，按照学校要求完成教学、科研以及学科建设等工作任务。
2.财权和事权相结合分配学校和学院经费。当前，高校收入来源主要包括：财政正常经费拨款、财政专项拨款、学费、住宿费、创收收入等，在经费分配上，财政专项拨款按照“专款专用、谁承担、谁使用”的原则进行分配；创收收入本着责权利相结合的原则由学校制定具体分配政策；财政正常经费拨款和学费、住宿费是学校稳定的收入来源，是划分校级经费和院级经费的基础，按照校院承担的职责，根据历史财务数据，结合学校实际，科学测算校院经费的分配比例，形成校级经费和院级经费。
3.建立院级经费分配指标体系。按照院级经费分配指标体系，将院级经费在各学院之间进行分配，建立指标要坚持以下原则：一要体现学院对学校的贡献大小，优劳优酬；二是要体现学校的价值导向，指标引导；三是要兼顾公平与效率，统筹发展。
院级经费的分配指标主要包括：学生人数，职工人数，教学工作量，实践工作量，学院实力等，由于学生层次和学科类别不同，学生培养成本和实践工作量消耗存在差异，院级经费分配时要科学合理地确定本专科生、硕士研究生、博士研究生的折算系数；同层次不同学科学生的折算系数；不同学科实践工作量的折算系数等。各学校可参考政府部门相关数据，结合本校实际测算后确定。学院在教学、科研、学科建设、人才培养等方面的实力体现了学校的综合竞争力，为了鼓励学院上层次、上水平，将各学院在以上方面取得的成果纳入院级经费分配指标体系，获得的成绩越突出分配经费越多，通过经济手段调节，确保学院发展目标和学校发展要求相一致。
按照学生人数、职工人数、教学工作量、实践工作量等进行经费分配可以保证各学院的基本运行经费，体现了公平；按照学院实力进行经费分配可以保证优劳优酬，体现了效率。
（二）加强院级经费预算编制管理
在院级预算管理上，学校财务部门要充分发挥业务指导作用，合理设计院级预算编制格式、内容及要求，对学校鼓励的支出项目，要规定最低的支出比例；对学校限制的支出项目，要规定最高的支出比例。学院根据本院年度工作计划合理分配各项经费，严格预算编制决策程序，凡涉及学院学术性的支出，须经过院级教授委员会审议通过；凡涉及教职工切身利益的支出，须经职工代表审议通过；凡涉及重大经济事项支出，须经过专家论证后安排。预算经过院党政领导班子研究和院级教代会审议通过，报财务处审核，经校长办公会审批后执行。
（三）加强院级预算控制
院级预算执行中，不但要对教学、行政、人员支出等进行总额控制外，还要对其对应的明细科目支出额度进行控制，在财务管理系统中设置预警功能，当某项开支接近或达到明细科目预算额度或关键控制点时，财务管理系统会发出预警或自动屏蔽，使学院负责人重新审视支出行为并做出及时调整。如果确因客观情况发生变化需要对预算进行调整，学院要按规定履行严格的预算调整程序，并相应调整明细科目的控制额度。
（四）建立健全财务规章制度
针对财权下移后财务管理环境发生的变化，高校必须加强内部控制制度建设，按照明晰性、可操作性的原则，建立健全各项财务规章制度，使财务管理有法可依、有章可循，确保学院财力使用上的规范高效。注重财务管理制度的实效性，不断总结制度执行中存在的问题和面临的困难，并及时加以修订和完善。
校院两级财务管理体制下学校和学院执行统一的财务管理制度，在统一制度大框架下，各学院可根据本单位实际，制定具体实施细则，进一步规范院级经费管理。
（五）建立健全多层次的经济责任制
强化各级财务管理人员的责任，财政部、教育部《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》明确校长是高等学校财务工作的第一责任人，实行校院两级财务管理体制后，校长可通过内部规章制度或责任委托书委托相关人员（财务处长、学院负责人）行使一定的财权，并承担相应的责任。根据经济事项决策权限和经费审批权限，建立起校长，分管财务校长，财务处长，学院负责人，基层财务负责人以及经办人等若干层次的经济责任制，一级管一级，一级带一级，确保经济责任落实到人，一旦违规事件发生，要追究责任，奖惩分明。
（六）建立健全内部监督体系
实行校院两级财务管理体制，学院拥有更多的人、财、物自主管理权，作为学校，在鼓励、扶持学院自我管理、自我发展的同时，必须建立相应的内部监督制约机制，从财务监督，审计监督，职能部门监督和民主监督等方面建立完善的内部监督体系。
1.财务监督。财务处要对学院经费支出的合法性、合规性和有效性进行监管；强化财务分析、评价职能，对学院经费收支和预算执行进行控制、分析、预警，发现问题及时沟通解决。
2.审计监督。高校内部审计部门要加强院级财务审计，制定年度审计内容、范围及频率，把对学院的财务审计作为一项经常化、制度化的工作，针对发现的问题及财务管理的薄弱环节提出审计意见和建议，跟踪整改，杜绝同类问题再次发生。
3.职能部门监督。学校教务处、学生处等相关职能部门下放事权的同时，要对学院履行职责情况进行监督考核，确保学院行政、教学、学生管理等各项工作顺利开展。
4.民主监督。加强民主监督，利用网络平台和院级职工代表大会，将学院年度财务收支情况、收支结构、重要经济事项等进行公开，接受教职工的监督。
（七）建立绩效考核激励机制
建立有效的院级财务绩效考核激励机制是确保学院管理水平和管理成效的重要手段，学校要从考核指标体系、考核方法以及考评结果等方面加以规范和完善。
1.建立考核指标体系。根据学校的发展目标和核心价值导向，确定学院财务考核指标体系，可以从以下几个方面进行考核评价：（1）财务综合实力指标：主要包括总收入、自筹收入、专项收入以及各项收入的增长率；（2）财务运行绩效指标，主要包括预算完成率、预算调整率、自筹收入占总收入比率、学费收缴率、设备更新率、教学支出占商品服务支出的比率、生均事业支出等；（3）社会贡献指标，主要包括教学及科研成果获奖数、论文及学术专著数、学科点增长数、学生一次就业率、学生考研率等。
2.确定考核方法。改变多数学校对学院年度工作考核和财务考核“两张皮”现象，将学院财务考核与学院工作有机结合起来的同时进行考核，学校教务、财务、审计等相关职能部门组成的考核小组，分别对学院年度工作及财务管理进行考核，小组成员各司其职，各有侧重，相互配合，有机融合，综合评价，最终确定考核结果。
3.考核结果运用。坚持考核结果和奖惩措施相结合，提高考核的实际效果。对绩效突出的学院，除了将考核结果作为学院领导提拔升迁的重要依据外，还可以运用经济手段提高学院对考核的重视程度，对考核优秀的学院进行经费奖励。
（八）加强财务队伍建设
实行院为主体的校院两级财务管理体制，财权下放，学院财务职能得到强化，需要一批掌握财务知识的管理人员，这就要求学校根据实际情况进行不同层次、不同内容的财务培训，有目的、有计划地进行专题讲座，选派财务管理人员外出学习交流，借鉴其他院校成功的管理经验和先进的管理方法，不断提高财务管理人员依法理财、科学理财的能力。
（九）加强财务信息化建设
实行院为主体校院两级财务管理体制，学院对财务信息的需求无论是质量上还是时间上都更加迫切，学校要加强财务信息化建设，把先进的管理方法和管理流程嵌入财务管理系统。设置财务信息多维条件查询分析功能，为学院正确决策提供动态财务信息，通过网络平台，大力宣传国家财经法律法规和学校规章制度，明确财务工作流程和工作要求，发布财经动态和最新通知，进行问题答疑和建议收集等，从而实现校院两级信息共享、交流互动。
四、结语
院为主体的校院两级财务管理体制是现代大学治理的要求，在践行过程中难免会遇到各种问题，高校要不断总结经验，根据财务管理内、外部环境的变化，从预算编制、预算控制、建章立制、监督考核、奖惩措施等各个环节加以规范，确保院为主体的校院两级财务管理体制顺利运行，充分调动学院办学积极性、主动性和创造性，不断提高学校的综合竞争力。●
- 上一篇：大学财务管理工作探析
- 下一篇：基于财务信息化集团财务内部控制的研究
