政府综合财务报告改革导向及其实现机制探索
一、我国预算会计财务报告的现状及存在的问题分析
（一）财务报告大多对内不对外，难以满足需求主体的需要
政府财务报告的需求主体主要包括内部需求主体和外部需求主体，内部需求主体主要是各级人大及常委、政府各部门、审计机关，外部需求主体主要是投资者、债权人、公众和一些评级机构。但在大多数情况下，政府财务报告主要是向内部预算单位提供内部管理服务和国家监督的信息，对于外部需求者财务报告或者不对外披露，或披露的信息难以满足外部需求主体的需求。外部信息使用者对财务报告的需求不亚于内部信息使用者。外部信息使用者通过对政府财务报告的分析，决定是否投资、是否购买政府债券等。此外，外部信息使用者做为外部的监督主体同样有权获得政府财务报告的知情权。而事实上外部信息使用者对政府财务报告信息的获取渠道远远少于内部信息使用者，因此，新的政府财务报告制度因扩大信息使用者的范围，将外部信息使用者纳入需求主体的范围。
（二）政府财务报告披露内容简单，难以满足信息使用者的需求
政府财务报告披露的信息过于简单、粗糙，很多重要信息都没有进行披露或在附注中列示，难以满足信息使用者的需求。主要表现为：一是，信息披露不全面。“由于我国政府部门会计原则采用的是现金收付制，对于已经发生而未付款的债务和以前年度作为或有负债而在本期变为实际负债的部分都不能予以确认和报告，使内部信息使用者不能全面了解政府的负债信息，以防范财务风险，外部信息使用者也不能根据债务信息决定是否进行投资。二是，对负债不区分流动性，长期负债和短期负债均通过“借入款”列示在资产负债表中，不仅不利于负债的及时偿还，也不利于对偿债能力进行判断；三是，对固定资产的披露不准确，新购买的固定资产不进行确认和计量，而是进行备案，不仅不能反映资产状况，也不利于后期的监管。此外，对于固定资产不提折旧，盘亏也不确认损失，并不能真正反映资产的使用情况，从而满足信息使用者的需求。”
（三）缺乏完善的政府财务报告体系
“我国目前并未建立完善的政府财务报告体系，现有的财务报告是以预算会计为基础产生的。政府向人大及审议机构提供的预算草案和上一年度政府财政收支预算总表都不能完整的提供政府财务收支的图像，也不能完整、准确的反应政府的财务状况。”都不利于对政府财务状况进行掌握和监督，不能为决策者提供科学的财务信息，完善的政府财务报告体系亟需建立。
（四）财务报告信息缺乏对外披露制度，缺乏公众监督
由于我国体制结构的原因，政府财务报告通常是对内的，外部信息使用者很难通过专门的渠道获得所需的财务信息。政府财务报告信息披露制度的缺乏不仅不能使政府财务制度完善、优化，而且使政府财务状况缺乏外部监督，容易滋生腐败。只有建立相关的披露制度，才能使政府信息更加透明，财务制度更加完善，财务状况更加稳健。
二、美国政府财务报告的经验及借鉴
“当今世界范围内，存在不同的会计模式，按照政府会计与传统的公共预算之间的关系不同将政府会计分为美国模式、德国模式、英国模式三大类。美国遵循公认会计原则，注重外部信息使用者的利益，其财务报告改革以信息使用者尤其是外部信息使用者的信息需求为导向。例如美国在宪法中规定：“必须根据法律规定的拨款授权才能提取国库资金，有关全部公款收支的正规报表和账目应当经常公布。”除此之外，美国各州的宪法和法令也对财务报告的公布进行了规定。实践证明，美国的财务报告体系取得了一定成效。”
对于我国而言，政府信息不透明、不对称是我国政府部门存在的通病，政府财务信息质量较大、财务管理不善等也是摆在眼前的现实问题。因此，借鉴美国经验，积极构建新的财务报告体系，满足不同使用者对财务信息的需求，尤其强调外部使用者对信息的需求。该体系的建立不仅能改进政府财务状况，同时促进政府实现由管理型政府向服务型政府的转变。
三、政府财务报告改革的建议
（一）财务报告对外公布制度亟需建立
我国预算会计信息的使用者主要是各级政府、行政事业单位的管理者。预算会计信息并未对外公开公布，社会公众不能对政府进行有效监督。基于此，笔者认为，我国应建立政府财务报告对外公布制度，真正实现民主理财的理念。
（二）重新定位需求主体，满足外部信息使用者对财务信息的需求
目前，政府财务信息的需求者主要是本机政府、财政部门、以及上级单位的内部管理者，外部信息使用者基本被忽略。纳税人在为政府税收做出贡献的同时有权了解政府资金收入来源和资金支出去向，这是纳税人依法享有的知情权和监督权。随着人们整体素质的普遍提高对政府财务信息的了解与需求也越来越迫切。虽然政府每年都向人大做财务报告，但是人大并没有被列为政府信息的使用者，甚至一些代表由于缺乏专业的财务知识，对财务报告内容也是一知半解，人们的权利受到了极大限制。经济全球化的发展，作为政府的债权人、投资人、监督机构都对政府财务信息提出来较高的要求。此外，随着政府职能的转变，我国正努力实现由管理型向服务型政府转变，对绩效信息的需求和评价已远远胜过对预算信息的需求，信息的公开化、透明化不仅满足了群众的知情权，保证人民民主权利的实现，而且推动政府财务报告改革向更加完善、更加透明、更加科学发展。
（三）建立完善的政府会计体系，完善会计服务职能
建立完善的政府会计体系应从以下几点进行努力：一是，强化预算会计的职能，增强对预算会计的重视，把预算法制化当成财政法制化的重要内容。“政府部门会计改革的主要内容是按照国库集中支付制度改革，构建能够对政府预算的执行整个过程且真正意义上的“政府预算会计”，才能使公共资金更加安全；二是，政府财务会计应保持一定的独立性，从财务的角度建立政府财务会计，加大对政府财务活动的长期反应和监督，充分发挥财务在实现政府资源有效配置、提高资源使用效率、改善政府财务状况中的作用，全方位提高政府财政绩效；三是，政府可效仿企业，根据自身业务实际逐步引入成本核算，经济全球化的大背景下政府同样需要绩效，结合政府审计、绩效评价的实践引入政府成本会计，强化政府财务活动的成本管理，为绩效考核提供成本信息，最大限度的提高公共资源的使用效率。”
（四）建立完善的政府财务报告制度，满足多方需要
“政府的财务报告是报告主体就一定会计期间的财务活动进行全面、准确、系统的反应、总结，以满足社会各界对政府财务信息的需求。是政府就财务活动对社会各界的述职，也是社会各界对政府财务活动的监督。因此，政府的财务报告应真实、全面反应政府的财务活动和财务效果。随着市场经济的发展和经济改革的深入发展，我国的政府财务报告应不断向国际接轨，涵盖政府全部财务活动内容、满足社会各界对政府财务信息需求的的政府财务报告制度的建立已迫在眉睫。政府财务报告的组成可以参照企业财务报告的组成及自身业务实际需要，例如可以包括资产负债表、收入费用表、业绩指标表、附注及补充信息等，并在实践中不断进行完善。”
