发达国家高等教育拨款特色对我国的启示
中图分类号：G467.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）28-0115-03
高等教育财政拨款制度是我国高等教育事业发展的重要保障。2012年3月教育部发布的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》中要求“完善高校生均财政定额拨款制度，建立动态调整机制，依法保证生均财政定额拨款逐步增长”。十八大报告中也提出要“推进中央高校预算拨款制度的改革”。构建长效合理的拨款机制，不仅要立足于当下我国的教育实情，还应该借鉴吸收外国的先进经验。以此为基点，对比研究美、英、法、日四国的拨款特色，旨在为我国高等教育财政拨款体制的改革和发展起到积极的导向作用。
一、四国高等教育财政拨款特色
（一）美国高等教育的拨款特色
“效率”是美国高等教育拨款特色的代名词，它最大程度体现在以州政府为主导的三级制拨款结构上。综观高校布局分配，美国公立高校绝大多数隶属州政府，只有少数社区学院和技术学院受地方管辖。在立体化的拨款结构中，联邦政府的作用是宏观的、间接的、辅助性的，包括制定法律保障实施、通过联邦教育部检测评估、采用“资助包”方案间接拨款、参与协调引导、服务咨询等工作。州政府作为公立高校的直接“监护人”，拥有高度的教育财政权和管理权，能够更好的根据高校发展需求分配资金，规划、协调、平衡经费资源的应用方向，使拨款机制在效率化的基础上更具实际意义。此外，宪法赋予州政府充分的教育自治权，各州以地方因素为参照进行权力支配，采选的拨款方式具有“混合型”特征。财政研究专家道格拉斯?阿尔布雷特和阿瑞安?齐德曼将拨款方式分成三类：协商式、投入式和产出式。美国的拨款方式恰好覆盖这些类型，具体表现为合同拨款、增量拨款、公式拨款和绩效拨款。
（二）英国高等教育的拨款特色
英国的教育拨款体制以“缜密”与“严谨”著称。为了保障经费支配的合理与持效，体制中专门设立中介机构以缓和政府、高校之间的冲突，方便双方协调一致。自1919年财务部组建大学拨款委员会，到1992年议会成立英格兰、苏格兰、威尔士高等教育基金委员会，中介机构几经更迭，在成员结构、职权范围、拨款方式上逐步健全完善。以英格兰高等教育委员会为例，其规定的13名成员中，有6名学术界人士，4名工商企业界人士和3名政府官员，充分体现在政府意志的基础上，委员会更加重视高等教育界人士的经验判断和界外人士的指导监督。《继续和高等教育法案》详细规定并扩展了新型委员会的权限，强化评估与监督的责任，间接刺激高校改革，引发良性竞争，提升教育品质，从投入与产出双向角度构建绩效拨款机制。
（三）法国高等教育的拨款特色
“公平谈判、自主协商”是法国高等教育科研专项拨款机制中坚守的准则，它一贯采用合同方式实施拨款。政府每四年与大学签订一次合同，合同内容需是双方协商的结果，具体程序如下：（1）大学提交未来四年的科研专项计划；（2）政府派遣专家考察，并与学校代表商定合同事宜；（3）合同执行期间，国家评估委员会参与评估，评估报告直接影响新合同的拨款数额。合同的谈判由教育部高等教育司指导、协同7个中心管理司进行。为了提高工作效率，政府将高校按地理分成四个区域，每年研究一个区域的情况，在同一地区执行统一的政策。这种合同与评估制度得到法国高等教育界的普遍认可，新的契约关系改变以往政府与高校间僵硬的行政隶属性，为扩展高校的自主权利，增强责任意识提供了可能。
（四）日本高等教育的拨款特色
日本高校拨款体制的核心思想不是“效率”，而是“务实”。日本政府在高校学生资助环节上采用奖、贷一体化政策，为家庭贫困且品学兼优的高校学生提供无息或低息的助学贷款，财政资助是确保解决每个贫困学生的经济需求。以力求公平、摒弃官僚主义为宗旨，政府单独设立公共法人团体管理贷款事宜，独立机构的全部经费由政府出资，专门负责贷款的审核立项、发放回收、监督检查等工作。在贷款还清之前，受贷学生每年都要接受学校针对学业与经济状况的跟踪调查，不符合要求的将被终止资助。毕业前，受贷学生还要签署还贷保证人、还贷连带保证人证明书、借贷收据以及自己编定的还贷明细计划书，立意加强信用监督，降低资金回笼风险。
二、我国高等教育拨款存在的问题
（一）财政性教育经费事权、财权不统一
从权责划分的角度来看，我国中央财政负责部属高校，省属高校的经费支出隶属省市级财政。从部门预算管理来看，教育经费的分配权集中在财政部门，执掌事权的教育部门未能参与制定过程，在教育管理中施展不开，缺乏引导、调控的载体，造成资源浪费。相比之下，美国拨款机构主次有序，各司其职。州政府统筹管理一般教育经费，包揽财权与事权；同时联邦政府采用转移支付的方式，以专项经费和配套资金为项目形式对高校实施拨款，减轻地方高等教育财政负担，维持财权与事权的统一平衡。
（二）拨款参数单一，绩效因素纳入不全
我国目前的拨款方式主要依据生均定额标准进行核算，把学生作为唯一的政策参数，不能改善高校盲目扩招与办学质量下降的趋势，而美国的公式拨款在核定教育成本时采用多样化参数，考核结果更加严谨客观。其次，该模式要求“将高校的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明，实施财政集中收付制度”，造成对高校经费统得过死，抑制办学积极性，不利于发挥资金的效用。我国绩效拨款还处在起步阶段，应用程度与美国差距较大，拨款绩效指标不能全面反映实际需求，直接影响到高校资金使用效益。 （三）缺少独立的拨款中介机构
我国高等教育拨款缺乏透明度，整个流程受到政府干预，公正性屡受质疑；政府与高校无法展开公平对话，无法保障拨款的长效实施。在这方面，学习英国设立高等教育基金委员会很有必要。该委员会作为独立运作的机构存在，兼有拨款、协调、监督、评价等多项职能，在拨款上方法专业、态度中立，与高等教育质量保障局（QAA）共同构成了一个完整的拨款、监督和保障体系。我国的教育经费监督评估机制初步建立，监督工作尚且集中在政府拨付环节，对高校经费使用的绩效评估还处在探索阶段。因此，建立新的具有独立功能的中介机构是我国高等教育未来拨款机制的改革方向。
（四）专项拨款缺乏绩效评估机制
专项拨款体制在我国存在两大问题。一是专项资金拨款体制不完善。与法国合同拨款相比，还存在差异：（1）法国依据国家评估委员会出具的年度报告决定专项拨款力度，专项资金则由高校与政府协商确定，不考虑建设项目可行性报告的评估结果。（2）国家评估委员会是独立的行政主体，不受教育部的领导，而我国的拨款与监督工作同隶属于财政部、教育部，存在公正质疑。（3）法国在同一地区采用相同的评估政策，我国尚未建立统一的评价标准，政策指导力不够。二是专项资金缺乏绩效评估。高校在争取专项经费的环节中立场被动，绩效难以评估。法国的合同拨款以平等对话为基础，以成果为标尺，重视基础和应用研究均衡发展。
三、四国高校拨款特色对我国的启示
（一）实现财权与事权的统一，完善绩效拨款制度
美国的分权制拨款结构中，联邦政府与州政府分工合作、各司其职。相应的，我国也应该重新划分教育事权与教育投资责任，明确各级政府间的教育财政责任分工。教育部门作为高校的主管单位，对高校的发展与需求具有准确、合理的判断力，而财政部门的预算计划，容易出现输出口径与需求口径不对等的情况。加强教育部门预算，能够有效改善因事权、财权不统一而造成的资金浪费现象，使教育拨款对高校起到平衡与引导的作用。改变原有单一政策的拨款模式，建立教育规模、教育质量、教育效益三项指标体系，通过学科、专业等多维因素核定计算。为了避免政府过于干预高校事务，提高高校的办学自主权，在原有拨款模式的基础上引入绩效拨款制度，构建适合高校科学发展的复合型拨款体制，并且制定合理的绩效评价指标体系，逐步完善绩效拨款制度。
（二）设立拨款中介机构，增强经费分配的科学性
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》中指出，“设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性”。目前，政府是公立高校的拨款主体，在制定拨款政策时，政府拥有较强的话语权，高校则处于弱势地位。而英国的大学拨款中介机构总是随着时代的发展被赋予新的职能，并且这种职能是因地制宜、因时制宜的结果。所以，我国应该建立满足当下高等教育发展需要的，具有中国特色的拨款中介机构。它可以具有五种职能：拨付；缓冲；连接；监督；评估。高校获得拨款资金后，拨款机构通过跟踪监督，再对监督结果进行评估，出具评估报告，促使高校为获得更多的经费而提升教学质量，实现缓冲与监督评估机制的双效融合。
（三）建立合同拨款制度，优化经费支出结构
设立专项资金是国家支持重点项目的政策，建立合同拨款制度，加强评估的影响与渗透，有助于实现高等教育战略目标。以法国为研习对象，可在中介机构中单独设立特别评估单位，由教育部、财政部特派员，学术权威、社会人士与特聘审计人员共同组成，专门监督考核专项资金。同时，应建立健全政府引导秩序，加强制度化、法制化建设，引入合同拨款模式，提升成本意识，促进高校特色办学，形成比较优势。根据国家意志和重点项目需要以及科学研究的多元化特征，以竞争性拨款机制为导向，保证专项拨款的公平性。
（四）完善学生资助体系，建立信用制度
目前，我国高校学生资助政策体系基本实现全面覆盖，国家加大了助学资金拨款的力度，助学贷款制度也在逐步完善。尽管如此，仍有许多学生因主客观原因失去贷款的机会，其中包括银行、高校的局限和学生的信用缺失。因此，我们更应该借鉴日本奖贷一体化方案与机关保证制度，推进高校助学资金拨款多样化。政府应制定配套法规政策，建立风险补偿机制；银行需简化贷款手续，创新助贷方案，寻求双赢路径；高校作为参与主体，要加强学生信贷管理，积极协调银行与学生的联系，监督资金回收事宜，学生则应该树立诚信观念，完善个人信用制度。
总之，高等教育拨款体制改革是一个循序渐进的过程。我国在寻求改革方向，探索发展路径时，比较借鉴教育发达国家的拨款特色，结合本国国情，植入新的理念，以完善我国高等教育拨款体制。
