国家审计与国家治理体系现代化:回顾与展望
中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）29-0074-03
*本文得到北京哲学社会科学2013年项目《国家审计反腐败路径研究》、北京市优秀人才资助个人项目《国家审计的国家治理“免疫系统”功能实现路径研究》（项目编号：2013D005009000004）、北京市教委项目《上市公司应计质量研究――趋势、影响因素和经济后果》（项目编号：SM201310037003）资助。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；到2020年，我国在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。国家治理体系现代化是一个庞大的系统工程，需要多方面协同配合，国家审计作为监督体系的重要组成部分，面临着新的发展机遇。
一、文献述评
国家审计是实现公共利益的重要手段（冯均科，2005），有利于实现公共管理目标（雷达，2004）。刘家义（2012）指出：在国家治理中，国家审计本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。因此国家审计可以通过发挥国家治理“免疫系统”功能来促进国家治理体系现代化。郑石桥（2014）认为审计基本功能是鉴证公共权力机构在责任履行、资源使用、信息报告、最大善意和运行机制等方面是否存在机会主义行为。朱荣（2014）利用省级面板数据，发现国家审计在提升政府透明度方面具有治理效应。郑石桥等（2014）认为，国家审计批判性作用表现为“审计发现问题金额率”和“移送处理人数率”，建设性作用表现为“审计整改金额率”和“审计结果利用率”，实证分析后发现不同省市之间差距较大，整体水平离行业满意水平也存在较大的差距。
部分学者进一步分析了国家审计服务国家治理的路径，认为国家审计应通过发挥制约、建设、协调作用来推动国家实现良治，要求国家审计必须以服从国家治理要求为核心，以加强审计自身建设为保障，以强化国家审计管理为依托（贾春泽，2012）；明确国家治理下的政府责任体系，正确处理建立新型国家审计和国家治理关系的差异性和量化绩效评价指标，促进责任追究等（赵圣伟，2012）。国家审计推动治理的现实要求是建立和实现“大财政审计”，改革相应的组织激励、技术保障、路径结构的监督制度与机制（孙永军，2013）。张立民等（2014）通过向审计人员发放调查问卷，发现审计结果公告制度、公众参与制度是国家审计参与国家治理的主要路径。陈献东（2013）则认为国家审计应该助推公众有序参与国家治理，具体路径包括向社会公开征集审计项目计划、加强信息披露等。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对我国的国家治理体系和治理能力现代化作出了新的部署，因此这对国家审计参与国家治理提出了更高的要求，本文通过回顾国家审计服务国家治理的实践，结合新形势下国家审计的要求，根据国家审计现有工作格局，提出国家审计参与国家治理体系现代化的建议。
二、国家审计服务国家治理体系现代化的回顾
虽然早在1934年，中华苏维埃共和国中央政府就建立了审计制度，但新中国成立后直到1983年，我国一直未设立独立的审计机关，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构完成。1983年中华人民共和国审计署成立，标志着国家审计制度正式建立。三十年来国家审计根据社会经济发展需要，对自身定位从经济卫士到国家治理“免疫系统”，服务国家治理体系现代化能力不断提升，走出了一条具有中国特色的国家审计发展之路。具体表现如下：
（一）国家审计相关法规和制度不断完善
1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》规定了我国实行审计监督制度。审计署成立后县级以上地方各级人民政府也相继设立审计机关，审计工作在全国范围内逐步展开。1986年审计署根据工作需要，在主要中心城市设立特派员办事处，根据审计署授权实施审计监督，直接向审计署负责。1994年8月《中华人民共和国审计法》正式颁布实施，标志着我国国家审计监督制度的进一步规范。1998年审计署驻部审计局改为审计署派出局，由双重领导改为垂直领导，直接向审计署负责，提高了审计工作的独立性。2006年我国对《中华人民共和国审计法》进行了修订，为进一步健全审计监督机制、完善审计监督职责、加强审计监督手段提供了法律保障。上述措施为国家审计服务国家治理体系现代化奠定了组织基础和制度基础。
（二）国家审计工作格局为服务国家治理需求不断充实完善，国家审计促进国家治理完善的功能日益增强
我国改革开放之初，国家审计主要通过行业审计、专项资金审计等形成了经常性的审计制度，在严肃财经法纪、促进治理整顿等方面发挥了重要作用。党的十六大以后，我国开始强调加强对权力的制约与监督，构建了财政审计、金融审计、企业审计加经济责任审计的审计工作格局，国家审计开始在强化权力制约、推动民主法治等方面发挥积极作用，促进国家治理体系完善的作用逐步增强。始于2003年的审计风暴，使国家审计为社会公众普遍了解，国家审计功能日益增强，但是随后的“屡审屡犯”现象也在一定程度上说明，国家审计完善国家治理需要相应的配套支持措施。党的十七大以后，我国越来越重视环境保护，与之相适应，国家审计形成了财政审计、金融审计、企业审计、资源环境审计、涉外审计加经济责任审计的审计业务工作格局。国家审计在继续注重揭露和查处重大违法违规问题的基础上，开始更加注重完善国家治理、加强廉政建设等作用的发挥，典型做法有地方政府债务审计以及为了监督国家政策落实的环境保护、三农、教育、卫生、社会保障等多方面的专项审计和审计调查等。总体来说，国家审计通过不断适应国家治理需求，完善自身工作格局，服务国家治理的功能不断增强。 （三）我国国家审计国际影响力逐步增强
首先，中国审计署自1988年以来积极参与亚洲各国最高审计机关的交流，并担任过两届亚审主席，为推动亚洲审计事业的发展作出了积极贡献。其次，积极参与联合国审计委员会工作。联合国审计委员会是联合国的外部审计监督机构，审计委员会由3名委员组成，由联合国各成员国的最高审计机关审计长竞选产生。我国审计长2007年11月首次当选联合国审计委员会委员，2008年审计署正式加入联合国审计委员会，我国审计人员给联合国这个庞大的机构提出100多份改善管理的审计建议书，避免了一些不合理支出，有力推动了联合国财务预算改革，推动了维持和平行动完善治理、强化管理和提高绩效。2013年7月联合国总部给刘家义颁发了首个“联合国维持世界和平奖”。最后，2013年10月，我国成功在北京举办了被誉为“审计领域奥林匹克”的第二十一届世界审计组织大会，通过了我国倡议的《北京宣言――最高审计机关促进良治》，明确促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标，包括维护民主法治、提高政府效能、预防打击腐败、保障国家安全、促进改善民生、推动透明问责等，这成为国际审计界发展的一个重要里程碑。在此次大会上，我国审计署审计长刘家义当选世界审计组织新任主席。这都说明我国国家审计促进国家治理体系的实践和主张得到了各国最高审计机关的认可。
三、国家审计服务国家治理体系现代化的展望
十八届三中全会对我国进一步改革开放作出了部署，对国家审计工作提出了新的要求。具体来说，国家审计服务国家治理体系现代化主要包括以下几个方面：
（一）通过促进财税体制完善来促进国家治理体系现代化
首先，进一步提升国家审计促进财税体制改革的功能。我国目前的财税体制还无法满足国家治理体系现代化的要求，突出表现为：当前的预算不是全口径预算，无法全面反映政府的所有活动；财权与事权不匹配，地方债问题就是这一问题的表现；财政透明度不高；财政资金使用效率不高等。财政审计是国家审计的永恒主题，上述问题的存在对财政审计提出了更高的要求，国家审计应该利用自身优势，积极发挥预防功能，配合财税体制改革，多提出完善体制、机制的政策建议。其次，以“三公”经费支出审计等为抓手促进改进工作作风常态化、制度化。为了促进我国国家治理体系现代化，国家审计需要在财政审计中形成经常性的“三公”经费支出审计，加强对政府部门内部控制的指导和完善，以达到治本的效果，为促进社会互信和完善国家治理奠定基础。最后，力争早日实现审计全覆盖。审计全覆盖是审计机关在法定权限内对所有公共资金、国有资产、国有资源进行审计监督，不留死角和空白。审计全覆盖是审计机关的职责，也是审计促进国家治理体系现代化的现实需要。实现审计全覆盖必须要制定科学的审计计划，突出审计重点，创新审计方法，盘活审计资源，提高审计效率，使所有监督对象在一定时间内动态、有序地接受审计监督。
（二）加强经济责任审计执行力度，为反腐败提供更多信息
我国目前一把手权力过分集中的问题仍然在一定范围内普遍存在，经济责任审计作为具有我国特色的审计类型，对于加强权力制约发挥了重要作用。2006年修订的审计法、经济责任审计条例，中办、国办2010年颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，都进一步使经济责任审计法制化、制度化、规范化。经济责任审计必须坚持与财政、金融、企业审计等相结合，从而提高审计效率；进一步完善经济责任审计指标体系构建，特别是对省委书记、省长经济责任审计的经验进行总结；在离任审计的基础上探索任中经济责任审计的制度化、规范化。经济责任审计应该积极为反腐败提供更多精确信息，充分发挥“哨兵”功能。我国反腐机构党内有纪检，政府主要有监察和审计，司法有检察。这三家反腐主体分工负责，其中纪委为主导，行政监察、司法监督、审计监督相配合。针对目前反腐败的严峻形势，我国进行了反腐败体制机制创新，强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。在纪委独立性增强的情况下，国家审计参与反腐败将有更大的舞台。鉴于目前腐败形式多样，涉及的部门和领域众多，各部门必须加强合作。国家审计应该充分利用自身的专业和信息优势，利用审计涉及面广、获取信息量大等优势为反腐败提供重要线索，发挥国家反腐败“信息系统”功能，以此来促进治理体系现代化。
（三）探索环境审计新方式
我国正处于工业化过程中，作为世界的制造工厂，我国承担了环境污染成本，导致生态环境恶化在一定程度上蔓延，因此十八大将生态文明建设提到一个新的高度。在国家加大治理环境投入的基础上，提高资金使用效益和项目实施水平势在必行，因此环境审计可以为提高环境投入绩效水平提供有力支持。对领导干部实行自然资源资产离任审计将极大促进地方政府的环保意识，提高环保投入和环保资金利用水平，这需要进一步研究自然资源资产、负债的计量等技术问题，同时需要加强与国土资源部门的协作。
（四）进一步发挥企业审计的监督职能，促进国有企业改革和国有资本收益上缴
首先，国家审计应该加强对国有企业改革相关政策执行的审计。我国经济结构亟需升级，发展战略性新兴产业、增强自主创新能力等政策的落实，都与国有企业发展存在密切关系，这要求企业审计必须加强政策执行审计。其次，继续加强国有企业财务报告审计。十八大提出了进一步提高国有企业上缴红利比例，国有企业上缴红利数额还取决于其报告的利润，因此国有企业财务报告审计重要性上升。由于目前注册会计师审计需要向中央企业收费，其监督功能发挥不够，因此在审核国有企业财务报表真实性方面，国家审计发挥其权威性优势将大有作为。
实现金融审计转型，促进货币政策和信贷政策执行。随着金融自由化和全球化的发展，金融风险日益增加，金融危机后各国调整金融体系、改革金融监管，金融审计面临着新的环境和挑战。我国金融审计存在审计目标上较少涉及安全性以及审计层次上有待于提升等缺陷，因此金融审计必须借鉴国外的经验教训，更加重视对中央重大方针政策执行情况实施跟踪审计。这是金融审计参与国家治理的重要体现，以更好地维护金融安全和经济安全，更加关注评价金融服务实体经济的具体成效，促进我国经济顺利转型升级。
总之，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我国审计工作进一步促进国家治理体系现代化和全面深化改革提供了巨大舞台，同时，也对审计工作提出了更多、更新、更高的要求。国家审计也将在完善国家治理体系过程中取得自身发展，从而解决以往“屡审屡犯”的问题，发挥好公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐利剑和深化改革“催化剂”的作用。
