区(县)政府投资项目管理模式分析
中图分类号： F830.59 文献标识码：A
一、政府投资项目的基本概念及特点
(一)政府投资项目的概念
政府投资项目一般是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，政府通过财政性建设资金(包括财政预算内基本建设资金、财政预算内其他支出中用于固定资产投资的资金、纳入财政预算管理的专项建设基金中用于固定资产投资的资金)，以及政府融资性建设资金(即以政府信用为担保的债务等，如发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款等)安排的建设项目[1]。广义上，凡由政府出资、筹划的项目均为政府投资项目。
（二）政府投资项目的分类
按照建设项目的性质，政府投资项目可以分为经营性的政府投资项目和非经营性的政府投资项目。
经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路、机场、港口等工程基本都属于这类性质。建成后有长期、持续、稳定的收益，项目自身具备一定的融资能力，除政府投资外，还可吸收企业和外商投资。
非经营性的政府投资工程一般是公益性的，并主要追求社会效益的最大化。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。是为社会发展服务的，由政府作为单一投资主体建设，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报。显然，这类项目在管理模式上与经营性政府投资项目是有很大区别的。
（三）政府投资项目的特点
一是政府投资项目大多数集中在非盈利的公益性项目。在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求高利益的回报，而对非盈利、难盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足。而这些项目与国家区域的发展息息相关，于是便需要国家利用财政资金予以投入。
二是政府投资项目更会受到社会舆论的关注，影响面更大。政府投资项目大量涉及社会文化生活，关系到广大人民群众的切身利益，资金来源往往是财政投入或者以政府财政资金为主，换言之资金来自于每一个纳税人，理所当然的受到社会舆论的极大关注。
三是政府投资项目具有更严格的管理程序。政府出于对公民和纳税人负责，充分利用国家资金，保证政府投资项目投资效益，一般均需要采取了更严格的管理程序[2]。
二、宁波区（县）政府投资项目管理的现状
（一）非经营性政府投资项目的两种管理模式
一是“项目代建制”，即政府通过委托或招标方式将政府工程交由项目管理企业组织建设。目前宁波市级政府非经营性政府投资项目多采用这种方式，目前东部新城大量的政府办公楼建设都采用了这种方式。
二是政府成立专门的项目管理机构（比如建筑工务局或者公共项目建设中心），来负责非经营性政府投资的组织实施。如深圳市借鉴我国香港地区的做法，成立了深圳市建筑工务署，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能。目前宁波市各区（县）大多成立了专门的非经营性政府投资项目管理机构，来负责区内非经营性政府工程的建设任务。
这些具体做法不尽相同，但改革的指导思想却是基本一致的，即按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则，对政府投资工程的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平。
（二）各区（县）政府投资项目管理的现状
目前，宁波各区(县)大多成立了专门的政府项目管理机构（建筑工务局或者公共项目建设中心）。
在各区（县）的管理机构中，北仑区建筑工务局成立较早，规模较大，取得的成绩也较为瞩目。北仑区建筑工务局组建于2003年11月，2004年2月正式挂牌，为区政府直属正处级事业单位。代表北仑区政府、宁波经济技术开发区管委会行使业主和项目建设职能（交通、水利工程除外）。负责政府投资项目的集中建设管理和组织实施。全局共有干部职工84人（行政编制8人，事业编制15人，企业编制61人）。多年来，北仑区建筑工务局已累计承接项目404个，投资总规模162.59亿元，累计建成并移交项目326个，累计完成投资109.77亿元。建成的项目主要分三类：一是学校、医院、公安、文体等各类房建项目及楼堂馆所；二是市政道路、公园、绿化等市政基础设施类项目；三是污水处理、给排水、截污管等项目。
2009年3月，江北区在老三区中率先成立了区公共项目建设中心，作为区政府投资项目的专业管理部门。公建中心为区政府直属副处级事业单位，挂靠区住房与城乡建设局管理。目前共有人员18名，其中2名后勤人员为编外聘用，并没有大量使用企业编制的工程技术人员。公建中心成立以来承接了区法院、区文化中心、育才实验学校等十六个项目的建设任务，同时为谋划新的区行政中心建设进行了大量调研和策划任务。公建中心的成立改变了原来“医生造医院”、“老师造学校”的非专业模式，作为专业管理部门在技术管理、资金管理等方面体现出极大的优势，取得的成绩受到区域百姓的普遍好评。
其余区（县）情况类似，不作一一介绍。
三、目前区（县）政府投资项目管理模式的优势及存在问题
与传统的政府投资项目“建设指挥部”模式及“工程科室”模式相比，目前“建筑工务局”模式已经显示出其优越的一面。具体有一下几点：
（一）专业建设机构在人员、技术等方面更为专业，有利于项目的专业化管理。
成立建筑工务局之后，工作人员多为专业化的工程技术人员和管理人员。专业机构在人员招聘中完全按照工程建设所需的岗位对口招聘，工务局内设有工程科、投资科、总师办等专业科室，可以充分发挥专业人才、技术和经验优势，从而彻底解决了非专业人员搞建设存在的诸多问题，提高了项目管理水平。
（二）专业建设机构作为政府部门长期存在，有利于落实工程质量终身责任制。
传统的管理模式中，管理机构和管理人员相对不稳定，许多临时筹建部门在项目竣工之后立即撤销，人员随之解散。而成立专业建设机构之后，作为代表政府行使业主职能的单位长期存在，管理人员比较稳定，使工程质量终身责任制有了体制基础。
（三）专业建设机构使工程建设的诸多事宜集中统一，有利于纪检部门进行有效监督。
传统的管理模式中，管理分散，千头万绪，纪检部门面对各个单位。成立专业建设机构以后，工务局成为纪检部门的重点监督对象，有利于实行有效的监督。同时可以把专业管理中的机制和制度引入到反腐预防体系中，用专业机制、制度等手段解决工程建设中的腐败问题。
成立专业建设机构，优化管理模式之后，政府投资项目管理取得了很大的成绩，也积累了许多经验，但是还有一些潜在的问题。
（一）专业建设机构缺乏外部竞争，市场地位过于垄断。
工务局成立后，作为政府内设机构对辖区内政府投资项目实施集中管理，不存在市场竞争。而工程项目管理是一个专业化程度高，技术涉及面广的工作，需要不断学习，不断提高。与之工作性质相类似的房产公司，存在于完全市场化的环境中，面对的是极大的市场竞争。近年来，随着限购政策的实施，房产市场竞争更趋白热化，房产公司必须在市场竞争中不断学习，不断提高，依靠卓越的产品来赢得消费者的青睐。而工务局是按照订单操作，“下单”和“接收”的对象都事先确定。生产的资金来自于财政拨款，管理人员的薪酬亦来自于政府财政，不存在依靠产品去开拓市场和获得更高利润的驱动力。因此，如何激励这一垄断单位去开拓创新，铸造精品，是值得思考和探索的问题。
（二）政府专业建设机构对工程技术人员的使用存在较多限制。
作为区级政府下属的全额拨款事业单位，在控制政府机构规模，压缩财政供养人员编制的大背景下，不可能获得大量的人员编制。当工程量较大，人员较多时，很难保证每一个工程技术人员都能获得事业编制。同时，工务局工程技术人员的薪酬参照同级公务员水平，一些水平较高、资历较深、经验丰富的工程技术专家也不能例外，而这些工程精英在房产公司或者建筑企业所能获得的报酬远超过公务员的薪资水平。诚然，政府部门在医疗、福利、养老等方面有着巨大的优势，但很难吸引到高水平的工程技术人员。
四、政府投资项目建设管理的优化建议
（一）加强监管、同时建立完善后评价制度
对于政府投资项目，公众应有知情权，要接受多方面监督，尤其是外部的监督，以保证政府投资项目取之于民，用之于民。在项目的决策和建设过程中应该充分征求普通群众意见，通过召开听证会，邀请人大代表、政协委员座谈交流等方式，充分吸收意见。通过聘请专家小组，充分论证项目可行性，听取行业专家对项目的宝贵意见。使项目的建设得到多方面的监督。
试行项目后评价制度。对区域内有重大影响的政府投资项目，在项目竣工验收、投入使用一定时间后，应由发改部门承担起项目后评价的组织实施工作，尽快建立和完善政府投资项目的后评价制度。通过项目后评价，不断加强政府投资项目的建筑设计、资金使用、工程质量的综合评估工作，以便总结经验、吸取教训，更好地指导今后项目的建设，全面提高政府投资项目建设水平。
（二）多管齐下、创新用人机制
经由组织人事部门批准的工务局人员编制普遍较少，因此有的采用编外用工方式招聘企业职工；有的尚未使用编外的工程技术人员，相应的，现有工程技术人员的工作压力极大，很难做到精细化管理。
建议打破原有框架，创新用人机制，争取用好人，留住人。比如在注册公司，设立用人平台的基础上，提高企业编制职工的薪资水平，对企业编制的职工实行年度考核，逐级增加收入，不妨设置较高等级，对于表现优异的企业编制职工，薪酬水平可以给予高于事业编制职工。同时争取更多的编制，对表现出色的企业编制职工给予更多的进入事业编制机会，提高工作积极性。
将内部技术性领导岗位纳入竞争性选拔范围，便于引进高水平的工程技术人员，直接给予较高的职务。（如慈溪市公共项目建设中心曾今在全大市的竞争性选拔中推出副主任职务）
同时，采用退休返聘及聘用顾问的形式，向具有丰富经验的年龄较大的工程技术专家抛出橄榄枝。在工程建设领域，实践经验是最宝贵的财富，而长期从事工程技术工作的老同志们有着丰富的工作经验，许多人也乐于退而不休，继续发挥余热，应该充分吸收这部分人才为政府投资项目建设出谋划策。
目前政府投资项目己成为我国当前经济发展的重要构成要素，项目实施的好坏亦是社会最为关心的问题之一。通过近年来的建设实践，政府投资项目建设已经取得了一些成绩，积累了一些经验，而不断创新完善的管理模式更是从体制上对项目建设进行了顶层设计，取得了很好地效果。今后应该通过深化改革、不断创新，完善项目的建设模式，提高政府投资项目的建设水平，使这些项目最终能够造福百姓。
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