影响我国民办高校内部决策科学化的原因与对策
中图分类号：G468 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0201-02
在民办高校竞争日趋激烈的今天，内部管理特别是内部决策是否科学化，已成为影响民办高校科学发展的重要问题。探寻影响民办高校内部决策科学化的原因、借鉴国外私立大学的管理经验，对推动我国民办校可持续发展，具有重要的现实意义。
一、影响我国民办高校内部决策科学化的主要因素
（一）规范的民办高校管理体制尚未建立
民办高校管理体制是民办高校内部管理的核心所在。我国民办高校发展了30多年，存在的一个突出问题就是还没有形成一个较为科学规范的管理体制。在高等教育进入内涵建设、提升质量的背景下，我国民办高校要实现科学发展，必须建立符合民办高校实际的管理体制，以此指导民办高校实现内部决策科学化。
民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，与公办高校一样，肩负着培养社会主义建设者和接班人的重要使命。当前，我国高等教育体制改革较多的是在宏观层面进行的，而处于微观层面的高校管理体制改革，则由于许多主客观原因难以深入。积极探索建立科学规范的民办高校管理体制，不仅能为民办高校自身的管理发展提供理论支撑，同时也为所有高校管理体制改革提供经验借鉴，提高我国高校的整体办学水平。
（二）民办高校举办者的决策权过于集中
决策问题是民办高校内部管理的基本问题。目前，我国绝大多数民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制。董事会是在政府或法律制度的要求下建立的，董事长一般由举办者担任。从名义上讲，董事会是学校的最高决策机构，校长是代表学校的最高执行者，但是，学校的主要权力往往掌握在个别人的手里。虽然董事会组成人员除了举办者外，也有一些高层管理人员和个别教职工代表，但他们大多是举办者聘请的拿工资的人，通俗地讲，就是学校的“打工者”。即使他们通过董事会参与学校重大事项的讨论和决策，但往往在举办者面前，特别是意见不统一的时候，举办者一定调，大家明知是欠妥的或错误的决定，也不会再有人提出反对意见，只有举手赞成。在这种情况下，学校的主要决策方式，不是董事会的民主决策，而是举办者的个人决策。
校长是民办高校的最高执行者，在大多民办高校，要么是作为举办者的董事长兼任，要么是举办者的子女或直系亲属担任，与举办者纯粹是聘用与被聘用关系的校长，在我国民办高校中微乎其微。为此，实际上的董事会领导下的校长负责制的民办高校法人治理结构是流于形式的，学校的决策权力高度集中于举办者手中，更谈不上广大教职工从实际上参与到学校的决策中。在这种情况下，民办高校内部决策存在众多问题也就在所难免了。
（三）政府对民办高校的监管长期不到位
政府部门的有效监管是民办高校赖以生存和发展的外部推动因素，也是民办高校建立科学的内部决策机制的“助推器”。现阶段，在民办高校的管理上，政府部门一定程度上存在“错位”、“越位”和“缺位”现象。同时，有效的监督机制是实现民办高校法人治理分权与制衡的有力保证，也是完善民办高校法人治理结构最为迫切而又十分必要的方面。当前，我国民办高校的监督机构不健全，监督机制也没有完全建立，监督力量十分薄弱[1]。
在实际的管理中，政府重视的是对民办高校的控制，而忽视对民办高校的监管和服务。例如，作为民办高校的监管者政府及其职能部门应依法维护教育者和受教育者等的合法权益，但由于其疏于管理，广大师生的合法权益不断受到侵害，成为名副其实的“弱势群体”。近年来，虽然一些地方政府根据国家有关部门出台的政策，建立了对民办高校的督导制度，并由省级教育行政部门向民办高校委派了督导专员，并兼任党委书记。据了解，这些政府委派的督导专员，大多是已退休或即将退休的政府官员或公办院校的领导。在实际工作中，他们并没有严格按照政府部门规定的督导事项认真履行职责，而是抱着只要学校能正常运转、不出乱子的心态，这在很大程度上导致监管不到位，更谈不上科学有效地参与民办高校的内部决策。
二、国外私立大学管理对我国民办高校内部决策科学化的启示
（一）设置高效的决策机构
设置高效的决策机构是民办高校实现内部决策科学化的关键因素。世界一流大学都根据大学管理的特点建立了科学的管理体制和合理的组织机构，实现权力的有效配置。日本作为世界上最早实现高等教育大众化的国家之一，私立高等教育承担了高等教育普及化的主要任务，对日本的经济社会发展起到了积极作用。
日本的私立大学实行理事会、评议员会、监事会三权分立的横向负责体制，三方彼此牵制，是日本立法、执法、司法三权分立在学校权力构成上的反映。首先，理事会。它是学校的最高决策机构，总揽学校法人内部事务。日本的《私立学校法》规定，学校的成员（理事或监事）之中，三辈以内的亲属不得超过1人。这条规定从人事的角度体现了学校法人的公共性及决策的民主性。其次，评议员会。它是学校的咨询决策机构，主要对学校教育、教学以及预算借款、盈利事业等进行审议和表决。日本的《私立学校法》规定，评议员会是学校法人的合议制咨询机关，根据相关的学校法人规章，评议员会也可以变成学校法人的决议机关。也就是说，评议员会作为咨询机关，在法律上理事会可以不受评议会员会的约束，但如果学校法人规章规定了评议员会有决议职能时，评议员会的决议就不仅仅停留在咨询意义上，更成为代表学校法人的一个重要决议[2]。第三，监事会。它是监督机构，主要监督学校法人的财产状况以及理事的工作情况。日本的私立大学的监督工作是由监事会来执行的。日本的《私立学校法》规定，学校法人必须设置2人以上的监事。为体现公平公正性，监事不得是学校法人的理事或学校法人的职员，对亲属的规定同理事一样。因而，有效避免了家族垄断，使决策工作得到公平、公正、有效的监督管理[3]。由此可见，理事会、评议员会、监事会的相助制衡，充分体现了私立大学内部决策的科学性。
（二）提供保障性运行机制
合理有效的运行机制是民办高校实现内部决策科学化的重要保障。没有良好的运行机制，再好的决策也不可能得到有效地落实和实施。西方国家的很多高校在其决策过程中，都有非常明确具体、行之有效的规章制度作为管理的法律依据，明晰管理中双方都认可的权利和义务，建立起有效的运行机制。
在美国，私立大学的内部运行管理体制主要是通过学校领导机构、学校学术管理机构和学校行政管理系统构成的。首先，董事会作为学校领导机构，是最高决策机关。董事会成员主要来源于对高等教育感兴趣和在社会上具有一定威望的校外人士，大多是由政府官员、企业首脑、社会名流等组成。董事会的职责主要是制定学校的发展政策，任免教师，选聘校长管理学校资产，对应该上报的所有事情做出最终决策，但不介入学校日常事务的管理。其次，评议会是学校的学术管理机构。为了保证大学学术水平，美国的各个大学都设有学校学术管理机构――评议会。评议会成员只能是教授，受董事会的委托，拥有制定学校政策与规章制度和管理学术事务的全权。主要职责是确定校历，决定课程计划，确定本科生和研究生的录取标准及学位标准，确定与教育和科研人员的聘任和晋升有关的人事政策。再次，校、院、系组成学校的行政管理系统，分别由校长、院长、系主任主管负责。在美国，私立高校董事会权限多半都下放给校长执行，校长是董事会的法定代表，是私立高校的灵魂。院长分别领导学校下属的本科生学院、专业学院和研究生院的全面工作，主要负责实施对全院的学术管理，向校长负责。系主任领导学院下属系的全面工作，重点负责实施对全系教学科研工作的组织管理，并承担本学院的教学科研任务，向院长负责[4]。
（三）创设宽松的办学环境
宽松的办学环境是民办高校实现内部决策科学化的必要条件。在西方国家，由于政治制度的原因，私立高校的发展同样具有很高的办学自主权。在美国，私立高校只要不违犯联邦、州或地方法律，学校董事会就可以按他们认为合适的方式进行管理。美国联邦政府对私立大学的发展进行宏观引导，实施间接管理。政府管理并非事无巨细，只是从全局大方向出发予以引导，不介入私立大学的具体事务，更不干涉私立大学内部的管理。这样的结果是美国大学不仅丰富多样，而且有非常高度的自主权。非常高度的自主权，反过来又加强了大学的多样性。每所大学都能够自主决定它的发展目标，确定自己的优势，并且选择发展的侧重点。为学校创造宽松、自主的办学环境，并不等于放任自由，而是在政府的宏观调控下，给予高校更多的自主办学权利，使其内部决策的制定和运行不受外部因素的干扰和影响。
在国外的私立大学里，各种流派之争属于正常现象，良好的人文环境宜于不同思想观点“百花齐放”，新观念、新思想、新理论极少受到干扰、约束和指责，避免了行政权力对学术权力的干预和大学学术权力的行政化倾向，保证了大学的学术自由和学术自治[5]。日本的例子最为典型，日本的私立大学采取理事会经营权与学校管理权分离的模式，目的是使思想解放和学术自由不受损害，真正实行教授治教、内行领导、依法办学。美国的私立大学对一些不合时宜的做法定期进行修改，删除烦琐以及过于专业化从而束缚自己手脚的条文，以使大学获得更多的发展空间，不断进行制度创新，用制度创新来带动学校的发展。这既有利于树立大学教育精神，又有利于改进管理方法，从而实现学校内部决策的科学化。
