关于我国公共行政机构行政效率的社会学反思
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-135-02
当前，我国大部分省市办理建设项目审批，从项目立项到核发施工许可证，需要经历立项、规划、用地、施工四个阶段，一般涉及10多个工作部门，经历80多个环节，历时300多个工作日。类似繁琐的审批流程不仅限于建设项目，还涉及注册公司、医药入市等多个领域，繁复的行政事项给企业和公民造成巨大的负担。在这种情况下，市场上代办行业应运而生。该行业以替他人办理行政事项为途径，向他人收取一定费用盈利。
何以会出现这种现象呢？一方面，其直接反映出我国公共行政机构的行政效率低下，而更深层的原因则是科层制的组织管理形式本身具有不可避免的负效应。
一、 科层制的负效应在我国公共行政机构运作中的体现
科层制是一种以正式规则为主体的组织管理方式，对它的系统阐述来源于马克思?韦伯对法理型统治的论述。韦伯指出，科层制是法理型统治中最纯粹的表现形式。由于科层制组织具有明确的分工、职权等级、规章制度，量才用人，非人格化和权职统一等特征，使其成为现代组织管理方式中效率较高的组织类型，并为广大的组织机构普遍采用。
然而，如同其他制度一样，科层制在发挥正功能的同时也遭受到负效应的困扰。我国的公共行政机构普遍采用科层制的组织管理方式，在享受其巨大福利的同时，也因其负效应而产生行政效率低下的问题。
科层制所产生的负效应主要表现为官僚主义问题，即由于管理不善而造成组织活动偏离目标的现象。具体在我国公共行政机构的运作中，主要表现为以下几个方面：
（一） 权力单轨制，层级过多
由于科层制实行严格的职权等级，组织中职权遵循层序原则，下级向上级汇报信息，所以导致一项事务由基层递呈决策层的时间周期较长，虽然层层审核在一定程度上有利于保证公平公正和降低行政事故率，但对于时间就是金钱的现代社会来说，如此繁复的层级程序显然不利于提高行政效率和个体、企业的竞争力。
（二） 墨守成规，缺乏弹性和灵活性
科层制要求组织成员严格按照规则办事，对于长期从事单一工作的成员来说，工作的单调和长期的规则限制，会降低其工作的主动性和创造性。对于我国公共行政机构的工作人员来说，长期墨守成规，造成其工作缺乏弹性和灵活性，表现在日常工作中，领导爱打官腔，职员不近人情。一个接受访谈的毕业大学生向我们讲述到，其因工作需要去辖区派出所开具政审表现证明，在学校手续齐全的情况下，仍然需要盖四个章，不仅如此，当没有社会经验的他向派出所管理人员咨询应该找谁盖时，他得到的答复居然是“不知道，我们只认章不认人”，此事的结果是一张政审证明他居然耗时一个星期才盖齐各种章。这不仅耽误了他个人的事，对于我们行政机构来说，本可以几天前完成的工作，却因我们行政人员“只认章不认人”的规则意识也整整迟办了几天。貌似公务繁忙的工作人员其实效率之低可见一斑。一张证明尚且如此，更不要提对于一个项目的审批，对于普通群众来说，没有做好打持久战的心理准备最好不要随便进行政机构的门。
（三） 繁文缛节，文山会海
繁文缛节原意是指与个人相关的所有行政机构，后来其含义演变为指政府官样文书泛滥成灾。为了处理不断出现的新情况，科层制内部规则越来越繁杂，而繁杂的规则反过来又必然降低组织效率。我国公共行政机构内部的行政审批制度不仅有降低行政效率之嫌，也给企业和公民造成负担和成本。许多组织成员陷入日常事务不能自拔，不同程度会降低工作效率。同时，文山会海也为组织内部成员所诟病。在与基层行政人员访谈中，几乎每个人都抱怨“开会像赶场似的”，也有人笑称“共产党会多，国民党税多”，上班时间开会，而真正工作则要另挤时间完成，其行政效率之低也就可以理解。
二、我国公共行政机构与科层制原则不相匹配的组织表现
以上从科层制所产生的负效应角度，分析了我国公共行政机构行政效率低下的原因，如果说这种负效应是科层制组织本身所不可避免的，是否意味着采用科层制的公共行政机构在享受科层制所带来福利的同时，必然要付出影响行政效率的代价呢？当然不是。科层制是基于法的一般性和理性原则基础之上的现代组织管理的典型方式，在处理日常性事件中，科层制是很有效率的组织，所以必然不能将我国公共行政机构行政效率低下的原因全部归咎于科层制的负效应，这样只会扼杀我国行政机构锐意改革，提高行政效率的积极性和主动性。并且，进一步深思，由于历史传统和国情原因，我国实行以法治为基础的现代科层制组织管理方式的时间与西方发达国家相比并不是很长，按照一般规律，一种新的制度推行之初，更主要地表现为其积极方面，到后期，其弊端才会愈加明显地显现出来。既然如此，我国公共行政机构为何会出现如此严重的行政效率低下问题呢？究其根源，我国公共行政机构所采用的科层制是一种机械地套用，并未真正做到取其精华，合理运用，有违科层制精神。
（一） 分工不明，权责不清
科层制以明确的分工和职权体系为特征，在我国公共行政机构中，虽尽力做到分工明确，责任到人，但效果并不尽如人意。现实生活中，经常会见到各个部门好事往回揽，坏事往外推的现象。分工不明，责任不清不仅有违科层制的组织原则，也成为行政效率低下的重要因素。日前有媒体采访时发现某公路段有乱设站、乱收费行为，当向公路局询问时，其回应称，“如果乱收费，是发改委管，如果是车匪路霸，则归公安机关管。”公路收费却与公路部门毫无关系，其回答不禁让民众对公共行政部门的分工感到匪夷所思，无论事实果真如此，还是公路部门有意推诿，都反映出我国公共行政部门分工和职权体系存在漏洞。类似事件在日常生活中极为普遍，从流动儿童入学，到困难老人养老，都会发现不同程度的责任纠纷现象，而这严重阻碍了组织行政效率的提高。 （二） 公私不分，违规操作
科层制内部具有明确的规章制度体系，组织成员理应照章办事，表现为典型的非人格化特征。同时实行公务关系和私人关系的分离，严禁掺杂个人情感，公平公正地对待一切人和事。然而，我国公共行政机构中组织管理的实际情况却与之大相径庭。最常见的现象是有人要到某政府机构办事，首先想到的是在该机构有没有熟人，有的话先打个电话，没有能不能联系一个，朝中有人好做官，如果有熟人，去了事情肯定会办得顺利许多。公共行政机构中托关系、走后门的现象已经成为众所周知的潜规则。而一旦普通的群众上门，赶上工作人员心情好的时候，有可能痛快地为你办理；大多数情况下，推诿扯皮、有意刁难，将来办事者分三六九等是常见的现象，这种公私不分，将私人关系和情感带到组织中来的现象是严重违背科层制精神的问题。更有甚者，行政机构为了自身利益，弃规章制度于不顾，与违规操作者勾结，造成群体性突发事件等严重后果。而为了平息事态，上级机构又必须投入大量的人力、物力、财力，浪费行政资源，降低行政效率。
（三） 用人失公，人岗不和
科层制组织对成员的录用应遵循量才用人的原则，成员的选拔应通过考试，按专业技术资格和熟练程度进行聘任，以此来保证用人的公平公正和成员工作能力与岗位的匹配。而事实情况是，现实生活中因人设岗、人岗不和的现象也并不鲜见。某省“萝卜招聘”的笑料还未淡出人们的记忆，某市在公务员考试中通过体检刷掉排名靠前人员的荒唐之事又爆出来。在岗的人做不了工作，会做事的人又挤不进岗的现象在生活中比比皆是。凡此种种都会不同程度地降低公共行政机构的行政效率。当然，随着我国公务员考试的日益科学化，这些现象会在一定程度上得到缓解。但是，真正通过科层制的选人用人机制堵住“关系之路”才是治本之策。
三、 提高我国公共行政机构行政效率的对策探讨
针对以上所分析的由科层制的负效应和我国公共行政机构科层制不完全化所带来的行政效率低下问题，本文将从以下几个方面探讨解决之策。
（一） 改革公共行政机构内部科层制机制，取其精华，去其糟粕
既然我国公共行政机构效率低下与科层制有着天然的联系，那么自然应该对症下药，才能药到病除。应该看到，科层制是现代组织管理方式中一种有效率的组织形式，所以我国公共行政机构的管理方式仍然应以科层制为主。但是，在推行科层制的过程中，应吸收其精华的东西，包括分工明确，严格职务权限，工作纪律统一、合理选人用人机制等优势，摒弃或者采取措施规避其消极的方面，主要表现为官僚主义问题，包括浮夸习气，墨守成规，例行公事等。具体可以采取创新工作形式、改“铁饭碗”的体制为聘任制等。
（二） 严格贯彻落实中共中央“八项规定”，提高组织效率
2013年12月4日，中共中央政治局会议审议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，内容涉及改进调查研究，精简会议活动，精简文件简报，规范出访活动，改进警卫工作，改进新闻报道，严格文稿发表，例行勤俭节约等方面。“八项规定”对于医治我国公共行政机构的“作风病”、“文风病”、“学风病”等导致行政效率低下的病症无疑会起到重大的作用，所以，我国公共行政机构应严格贯彻落实“八项规定”，切实提高行政效率。
（三） 创新管理举措，将对工作人员的培训放到日常生活中来
当前，我国公共行政机构最常采用的培训工作人员的方法就是请专家开会，或送其去某校学习。不可否认，这种方法有一定的效果。然而，行政机构日常打交道最多的还是我们的普通群众，所以，与其“关门”学习，不如“开门”实践，将对工作人员的培训放到日常生活中来，少向其灌输虚的东西，多在日常与群众打交道的工作中帮助其获得提升，进而促进整体工作效率的提高。
（四） 推行电子政务，依靠科技进步提高行政效率
充分利用现代技术解放人力，改进管理方式，构建电子化政府，实现电子政务是提高我国公共行政机构行政效率的有效举措。通过推行电子政务，改变单纯依靠文件形式的政务处理方式，加强信息的交流与传递，实现公共行政机构工作流程的重组和优化，减轻工作负担，提高组织效能。然而，值得注意的是，由于电子政务本身仍存在较多争议，因此只能将之作为辅助手段，而不能依靠其完全代替组织成员工作。
（五） 规范代办行业，运用市场机制弥补科层制缺陷
代办行业是市场在应对我国公共行政机构行政效率低下的过程中自发产生的，其存在具有适合的土壤和有效的价值。然而，目前的代办行业缺乏有效管理，大部分处于非法状态，不利于维护广大公民和企业的合法权益。规范代办行业，引导其合法运营，以此来弥补由科层制弊端带来的组织机构行政效率低下的问题，不失为一个新的途径。
