基于投融资平台的地方政府性债务风险问题及对策
近些年来，随着我国经济的飞速发展以及城镇化进程的不断推进，很多地方政府以及相关机构通过借债、融资等手段筹集大量的资金用于基础设施建设、产业结构调整以及其他一些经济发展项目，尤其是作为地方政府进行融资借债的投融资平台公司，在地方经济的发展过程起到了非常大的推动作用。然而，随着我国经济增速的放缓以及地方政府性债务的累积，地方政府债务问题已经日益浮出水面，投融资平台债务风险问题比较严重，成为我国经济发展和转型过程中的一个隐患。
一、地方政府性债务的内涵
地方政府性债务问题由来已久，其可以追溯到上个世纪90年代的分税制改革时期。由于中央政府将财权上收，地方政府的财权和事权不匹配的现象比较严重，导致地方政府需要通过借债的方式来行使政府职能，逐渐形成了地方政府性债务问题。地方政府性债务是相对中央债务而言的，主要指的是地方政府作为债务人或者债务担保人直接借入、欠账、担保等形成的，最终需要由地方政府来偿还的债务。
地方政府性债务可以分为显性债务和隐性债务两种，或者可以分为直接债务和担保负债。地方政府的显性债务一般包括向外国政府或金融机构的贷款、国债转贷资金、地方发展专项借款等；隐性债务主要包括地方政府担保的债务、由地方政府担保的外债、地方金融机构的坏账呆账、社保基金缺口等，这些债务在清算时需要由地方政府来承担。
直接债务主要是指由地方政府部门以及企事业单位直接向外借贷的债务，包括一般公共服务部门、财政部门以及其他职能部门的负债。值得注意的是，地方投融资平台债务以及城投公司债务都被划分为地方政府的直接债务。担保负债主要是指由地方政府部门、企事业单位以及融资平台公司为其他单位所提供担保的债务。
二、我国地方政府投融资平台债务风险概况
1、地方投融资平台债务增长较快，总量庞大
近些年来，伴随着我国经济的飞速发展以及城镇化建设的推进，地方政府在基础设施建设中的投资力度也在不断扩大，在各级地方政府财力十分有限的情况下，地方政府通过各种形式的借债来为投资和建设融资。尤其在2008年金融危机之后，中央实施了四万亿的投资刺激计划，地方政府在投资中面临大量的资金缺口，地方投融资公司成为地方政府向外借债的主要平台。根据相关的统计数据显示，我国地方各级投融资平台公司的数量已经达到一万家的规模，其中主要为区县级平台公司。对于地方政府性债务规模，根据审计署2013年发布的数据，截止到2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到了108859.17亿元，而由地方政府提供担保的债务达到了26655.77亿元，另外还有四万多亿的地方政府可能会承担救助责任的债务。统计数据还显示，地方政府性债务余额在近三年的年均增长达到了19.97%，债务增长的速度非常快。地方政府性债务庞大的总量和较快的增长速度，不仅对地方财政造成了巨大的压力，也加大了中央的财政风险。尽管我国法律中没有明确规定地方政府在出现债务违约等信用危机时中央政府需要承担还债义务，但是出于社会稳定以及政府行政考虑，一旦爆发债务危机，中央财政将是最后的兜底者。
2、地方投融资平台公司管理存在缺陷，具有很大风险隐患
由于我国地方政府没有直接发债的权力，因此地方投融资平台公司成为地方政府向外借贷和融资的最重要渠道，其在推动我国城市基础设施建设、促进经济增长、提升城镇化水平等方面都发挥了重要作用。然而，随着我国地方投融资平台公司数量的不断上升以及融资规模的上涨，投融资平台公司在管理中逐渐暴露出很多缺陷，具有极大的风险隐患。很多地方投融资平台公司缺乏完善的内部治理结构，公司的责任主体不清晰，在具体的管理操作过程中存在很多不规范的情况，逐渐形成了“多头融资、多头授信”的格局。很多地方政府对投融资平台公司的监督和管理不力，甚至不了解投融资平台公司的负债情况，政府直接负债以及担保负债交织在一起，债务管理非常混乱。同时，地方投融资平台的担保人都是地方政府，在借债时由地方财政或者人大出具担保函，这种担保方式最终兜底人属于地方财政，一旦投资项目出现问题不能及时偿还本息，地方财政将承担还债义务。近两年来，我国地方政府债务违约的概率越来越大，一旦爆发大规模债务违约，将给我国经济带来巨大的冲击。
3、地方政府投融资平台借债与融资缺乏规范性
由于管理机制不健全，地方政府在借债和融资方面缺乏规范性，主要表现为地方政府在举债的过程中没有进行科学的规划，具有很强的随意性和主观性。目前，我国地方政府的债务收支计划没有被纳入到同级预算中，大多数债务项目处于预算的管理范围之外，尚没有科学的制度以及机构来对地方债务进行统筹管理和约束。根据相关的审计数据显示，截止到2013年6月，地方政府及其所属事业单位违规提供担保3359.15亿元；地方融资平台公司等违规发行债券423.54亿元；另外，尽管国家下达了相关管理规范文件，仍然有533家承担公益性项目融资任务且资金来源主要依靠财政的平台公司仍然存在违规融资行为；部门地方甚至将资金违规投入房地产市场、资本市场以及其他高风险项目。
三、加强地方投融资平台债务风险管理的对策建议
1、深化财政体制改革，提升地方政府财政能力
我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方，尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口，导致需要通过大量举债来筹集资金。因此，要解决地方政府性债务问题，就要从源头入手，进一步深化我国的财政体制改革，为地方政府创造更多的收入来源。首先，要进一步扩大地方政府的收入来源，逐步使地方政府的财权和事权能够相匹配。要稳步推进增值税改革，在适当时期开征房产税和财产税，将更多的税收收入向地方政府倾斜，从而为其创造更多的税收来源。对于关系到国计民生的重大项目，中央政府应该承担更多的责任。通过财政体制改革，可逐步使地方政府摆脱对债务的依赖。其次，要逐渐赋予省级地方政府发行公债的权力。随着我国经济体制改革的不断深化，允许地方政府发债将逐步提上日程，国家要完善相关法律法规体系，对地方政府发行公债的主体、条件、步骤以及相关监督体系都要予以明确。通过发行公债，进一步充实了地方政府的收入来源，为债务问题的逐步解决奠定了良好的基础。 2、推动地方投融资行为市场化
目前，我国地方投融资平台筹资渠道比较狭窄，大多数筹资来源于政府信用担保的银行贷款，造成投融资平台公司的资金结构不合理，来源单一，缺乏抗风险能力。因此，各级地方政府要不断推动地方投融资行为的市场化，逐步将投融资平台推向市场，充分发挥市场机制在投融资行为中的作用，从而降低投融资平台的风险。首先，地方投融资平台要不断拓展融资渠道，可以引入市场化程度较高的股权融资、公司债、产权交易等多渠道资金，并通过资产管理公司以及产权交易平台等来对投融资平台进行整合，从而提高风险防范能力。其次，要不断降低信贷融资在投融资平台中的融资比重，优化平台的资金结构，降低融资成本，分散资金风险。可以借鉴西方发达国家先进经验，逐步赋予地方政府发行公债的权力，如发行用于城市公共设施建设的市政债。最后，要逐步完善风险定价机制以及信用评级体系，对投融资平台公司进行严格的信用评级和风险分类，鼓励资产结构合理、信用等级程度较高的公司发行公司债、中期票据等来进行融资。
3、加强地方投融资平台的监管力度
地方政府要加强对融资平台公司的监管力度，抓紧对平台债务进行清理、核实以及处理。要按照分类管理、区别对待的原则，对尚未偿还的债务以及在建项目的后续债务问题分别进行处理。首先，要对地方融资平台公司的业务性质予以区分，将其划分为经营性业务、准经营性业务以及非经营性业务，并根据业务的性质和特点制定合理的财务制度，将平台公司的融资来源和投资责任对应起来，从而推动融资平台公司将服务重心向具有良好偿债能力的项目转移。对于一些具备经营性业务的平台公司，要进一步推进其市场化改革，促使公司向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。其次，要加强融资平台公司的融资管理以及金融机构的信贷管理。不断完善投融资平台公司的内部控制制度和风险管理制度，健全其管理信息系统。
4、逐步将政府性债务纳入到预算管理体制中
地方政府是投融资平台债务的最终兜底人，因此，应该进一步将财政部门在地方政府性债务管理中的主体地位予以落实，建立政府性债务归口管理体制，将目前政府性债务多头管理、各自为政、权责不清的局面予以扭转，防范因债务问题带来的财政风险。要逐步建立以地方政府财政部门为主导，各类地方职能部门参与的政府性债务管理体制。各级地方政府应该结合当地的经济社会发展状况以及财政收支状况，确定科学合理的债务融资方案，并制定债务偿还的计划，加强对已有债务的监督，逐步解决债务问题；要将政府性债务纳入到预算管理的范围中来，从而以预算的方式统一管理和约束地方性政府债务，对政府性债务进行预算编制、监控债务动态以及统一举债还债规范等，从而提高政府性债务管理的规范性和科学性。
