地方政府融资平台面临的问题及对策
一、引言
地方政府通过组建融资平台进行城市基础设施建设方面的融资由来已久，但投融资平台发挥主导作用则是从2008年应对金融危机的冲击开始。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被视为对地方政府组建投融资平台的肯定和鼓励。
随着地方政府融资平台的数量和融资规模的飞速发展，其潜在风险引起管理部门的高度重视。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司的管理，2010年6月国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题》的通知，这体现了管理部门在肯定地方融资平台公司应对国际金融危机中发挥积极作用的同时，也关注其亟需解决的问题。
本文通过对某地区融资平台公司的调研，对其面临的问题进行剖析，进而提出政策建议，以促进其规范发展。
二、地方政府融资平台的基本情况
1、融资平台主要集中在区县，但融资总额各区县相差较大
在该地区可以界定为政府融资平台的公司中，23%的融资平台公司隶属于市本级，77%的融资平台公司隶属于区县级。在该地区的融资金额中，64%的资金为市本级的融资平台公司所融资，36%的资金为区县级融资平台公司所融资，在区县融资的总额中，融资最多的区县占区县融资总额的33%，融资最少的区县仅占区县融资总额的0.8%。
2、资金主要投向公益性项目，且以基础设施为主
目前，融资平台公司所筹资金用于公益性项目的资金占融资总额的59%，用于准公益性项目的资金占融资总额的22%，用于非公益性项目的资金占融资总额的19%，由此可见，融资平台公司所筹资金的81%用于公益性和准公益性项目。在用于公益性项目的资金中57%投向基础设施建设领域。
3、融资方式单一，且融资期限较长
截至2010年3月，融资平台公司通过银行贷款方式所获取资金占融资总额的85%，其他方式融资仅为融资总额的15%。在通过银行贷款所筹资金中中长期贷款占全部贷款的84.69%，短期贷款仅为全部贷款的15.31%。
4、融资平台盈利能力较差，还款以政府性资金为主
从某地区的调研情况来看，该地区政府融资平台公司的净资产收益率仅为4%，低于全国同行业的平均值。融资平台公司只能依靠政府资金来偿还剩余的银行贷款，需要政府还款的金额占总额的47.67%，项目收益还款占总额的36.7%，单位自有收入还款占总额的15.63%。
三、地方政府融资平台面临的问题
1、宏观经济方面
（1）政策规定强调整齐划一，未能体现地区特点。从目前国家颁布的有关地方政府融资平台政策来看，在文件中关于地方政府融资平台的相关管理规范及建议，都是采用全国统一的标准，没有将各地区经济发展的不同状况及职能一并进行考虑。根据这种统一标准的政策来规范地方政府融资平台必然会造成某些地区管理上的扭曲。
（2）政策变动频繁，影响融资平台的预期。2008年底为应对金融危机的冲击，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，该意见被视为鼓励地方政府组建融资平台。时隔一年，国家有关部门又出台了对地方政府融资平台的清理规范。在这短短的一年时间内，前后政策变动使得地方融资平台处在“冰火两重天”之中。政策的这种逆转式变动，会严重影响地方融资平台的预期，使其无所适从。
（3）货币政策趋紧，后续融资不足。“十二五”期间，我国宏观经济政策从“保增长”向“促转型”转变。货币政策由适度宽松变为稳健，这表明未来五年，我国货币信贷的增速将会放缓。同时，银监会要求各商业银行在货币从紧的背景下，要确保全年的小企业贷款增幅不低于本机构当年全部贷款的平均增长速度。由此可见，政府融资平台的信贷额度将会减少，这在一定程度上会导致融资平台公司在建项目的后续资金供给不足。
2、银行系统方面
（1）银行收益压力大，贷款金额迅速膨胀。大多数商业银行的收入还严重依赖息差，净利息收入在银行营业收入中所占比重平均高达83.74%。商业银行要保持收入增长就必须扩大信贷规模，以量保利。2009年以来地方政府融资平台需要大量资金的同时，商业银行为了保证收益需要大量放贷，二者一拍即合，这就造就了2009年地方政府融资平台的贷款金额急剧增加。
（2）银行风险控制严格，政府贷款有保障。我国的银行监管体系一直将商业银行的风险控制放在首位。虽然大多数企业经营面临资金压力，但依托政府信用的地方财政，包括其直接担保或隐性担保的政府融资平台，成为商业银行唯一可以信赖的对象。为了能够吸引政府融资平台的贷款，各商业银行对政策的把握不同，放贷标准也不同，行业内的不规范竞争问题严重，而政府融资平台倾向于选择条件宽松的银行作为合作对象，这些反而不利于银行信贷风险的管理和控制。
（3）监管不力，存在多头放贷。由于地方政府融资平台的贷款期限较长，且有政府背景，银行与政府融资平台之间地位不对等，信息不对称。银行对政府融资平台贷前调查和贷后资金监控困难，政府融资平台间相互担保问题普遍，这虽然既满足了银行贷款担保的要求，也满足了政府融资平台融资的需要，但是这种担保必然会对以后的还款产生影响。同时，一个政府融资平台往往同时运作多个项目，在多家银行都有贷款，存在多头放贷现象。 （4）还款过于依赖政府，风险加大。根据对某地区的五家重点融资单位的调查，截止到2010年3月需财政资金还款的金额占贷款总额的85.3%；银行贷款还款的金额占贷款总额的7.0%；单位自有收益还款的金额占贷款总额的6.6%；企业债还款的金额占贷款总额的1.1%。可以看出，需要由财政性资金还款额度约占全部还款额的八成以上，债务风险高度集中。加上各区县土储分中心的债务，政府还款压力将进一步加大，必然导致债务风险的加大。
3、融资平台方面
（1）融资平台各自为政，缺乏总体规划。随着城市化建设进程的加速，在资金需求压力下，政府融资平台“各显神通”，自行融资。目前该地区政府融资平台存在各自为政、一事一议的现象，缺乏整体规划、统一管理、统一的年度融资和债务收支计划。各融资单位根据建设任务、资金需求和融资能力，自行确定融资规模，自行筹集资金，游离于政府债务管理体系的监督，政府无法全面掌控和统筹管理，导致应由政府承担还款责任的债务不能实现完全意义上的财政部门综合控制，由此导致政府债务风险被放大。
（2）融资渠道单一，融资成本增加。目前，政府城建资金的融资渠道主要局限于银行信贷和财政拨款两种方式。由于我国地方政府的财权和事权不匹配，导致地方财政没有过多的资金投入到城市建设当中，而在其融资结构中，银行信贷的比重却较大。这就使得地方政府在融资渠道单一的现状下，资金需求难以为继，与地方城建投资规模日益扩大，资金需求量不断上升形成明显的对立，融资压力将不断扩大。
此外，地方政府投融资平台采用的银行贷款这种间接融资方式，其融资成本相对于发行企业债券、中期票据等较高，未能充分发挥具有政府背景的投融资平台直接融资成本低的优势。同时，由于存在多个职能相近的融资平台，也会分散政府资源、增大局部风险。
（3）融资平台债务管理不规范，缺乏风险应急机制。从目前政府债务和融资初步核查情况看，政府债务专网中的统计数据只是全部债务余额的一部分，还有不少实际应由政府承担的债务并未统计在内，且对潜在风险的应急机制尚未形成。
（4）平台资产以土地为主，还款能力与还款期限错位。政府融资平台的资金是以土地为抵押进行的借款，土地的变现能力和流动性不强。由于多数政府融资平台所投资的项目具有公益性，其还款来源主要依靠土地的变现，然而在还款期内，投资项目相关土地出让难以实现，打破了原有的还贷对应关系。
四、政策建议
1、明确地方政府与融资平台的责任
要杜绝地方政府融资平台间的相互担保现象，地方政府与融资平台之间可以采取委托代理关系，对不同类型城建项目的融资平台进行分类管理，通过引进民间资本等途径，促进投资主体的多元化，改善股权结构。在全面了解政府投融资需求的基础上，将融资计划与财政中长期预算平衡理念相结合，根据财力增长情况估算当期合理的融资规模；提出科学的融资建议、整体的融资计划，协调各部门，监督指导重大投融资活动。
因此，应由财政部门牵头，制定加强政府融资平台的管理意见，明确各部门的管理职责。财政部门要逐步实行债务收支和政府债务预算管理，要与财政中长期预算平衡计划相结合，统筹安排融资预算。融资平台公司要实行专户管理、专账核算，定期将项目资金使用情况报送财政部门。加强各部门之间的协调配合，构建有序管理的高效机制。
2、加强金融机构对融资平台的信贷监督
现阶段，银行业金融机构要保持货币信贷政策的相对独立，加强对融资平台公司的放贷管理，重点从以下方面着手。
首先，由市金融局牵头，引导和协调各金融机构，对各项融资进行审慎处理，保证政府重点项目资金链的完整。对符合地方发展长远利益的融资项目，应按照信贷规定，尽可能予以资金支持。其次，审慎评估地方财政未来融资能力和偿债能力。不仅要看准确反映当地经济发展速度、质量和效益的若干重要量化指标，更要关注政府对资源使用的效率和可持续性。再次，稳妥确定授信额度和贷款发放。对地方政府融资平台贷款规模实行总量控制，按一定比例计算设定融资总量限额，杜绝其过度融资。最后，金融监管部门应加快制定防范融资平台风险的统一行业标准，确保风险可控。银行金融机构应增强风险调控意识，加强贷前、贷中、贷后管理和自律，防止出现信贷风险。
3、规范债务管理，完善政府债务风险监管体系
当前，因没有独立的政府债务管理部门，缺乏集权式的行政纠错与风险化解机制，致使多头管理、多重举债、约束软化等诸多问题并存。建议适时成立中央和地方各级政府债务管理机构，对政府债务的“借、用、还”实行一体化管控。建立地方政府及其融资平台公司债务管理信息系统、统计报告和会计核算制度，实现对地方政府及融资平台公司债务的动态监控。在对现有债务进行清理和分类的基础上，明确界定必须由政府负担的债务，制定切实可行的偿债计划，逐步消化历史债务，将地方政府融资平台纳入规范运营的轨道。
各职能部门应加强对商业银行和信托投资公司等金融机构的风险监管，指导金融机构完善地方政府债务管理制度。审计部门在对地方政府债务实行风险监控的过程中，要实行跟踪和重点检查相结合，对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。建立债务率、偿债率、短期债务占比和担保债务占比等指标体系，采用余额控制和增量控制的方法，进行规模控制和风险预警，按照风险的不同等级实行分级监控。
