城区网格化社会管理困境及对策探讨
十八届三中全会决定指出：“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”为更好践行群众路线，提升服务群众质量，不少城区党委政府结合自身社会基础与治理目标，充分运用多种手段，逐步形成行之有效的服务基层群众、增强发展活力的网格化社会管理服务模式，在服务中实施管理，在管理中体现服务。该模式历经11年探索和实践，在彰显社会治理和群众工作针对性和有效性的同时，也凸显出进一步发展的困境。加强对该模式的深入研究，具有很强的现实意义。
一、创新发展中的现实困境
网格化管理服务是社会治理方式的创新，它充分运用电子地图和现代信息技术，将辖区内的人、地、物、事、情、组织等要素纳入网格，将多种社会管理服务资源和力量整合其中，将社会管理服务责任落实其中，将社会管理服务问题尽可能解决其中，做到“找得到人，办得好事，解得了难，交得上心”，基本实现“小事不出社区、大事不出街道”的目标，推动社会管理服务群众力量下沉、资源整合、方法创新、效能提升。2003以来，全国不少城区积极推进网格化社会管理服务建设，作为切实服务群众及时解决社会问题的项目扎实推进，盘活了管理资源，提高了管理效率，降低了管理成本，创新了运作机制，赢得了解决问题主动权，探索出社会管理新路径，提升了服务群众质量，取得了切切实实的成效，凸显出鲜明的时代特色，深受群众好评。成绩勿用质疑，问题不可回避，深入剖析问题，为着推进发展。
（一）主体错位。网格管理是载体，服务群众是目的，其价值取向应是寓管理于服务之中，既强化服务，又加强管理。党政机关干部履行职责的最终价值取向是服务人民群众，但其具体履职行为是执行行政指令，履行管理职能。从目前各地网格化管理服务实践看，虽有一定的志愿者队伍等社会组织参与其中，但因网格化的社会管理单元，实际上主要是市政管理的政务网格向社会网格的延伸，履行管理服务主体则是以行政力量为主，少有“两代表一委员”身份、党员身份的身影，这样，就存在普遍的服务主体错位的现象。所以，网格化管理服务，虽能浅层次应对群众的基本生活等诉求，但难以应对群众的政治、文化等更高层次权利诉求，更难承担社区居民大量的个性化需求。
（二）目标偏差。英国哲学家休谟指出：“人类心灵的主要动力和推动原则就是快乐和痛苦，一切人类努力的伟大目标在于获得幸福。”[1]为国民创造幸福安康的生活是执政党的最高执政理念和终极价值目标，正如新一届中央领导上任伊始就宣示“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。 社会治理是“一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[2]，其目标指向正是达成党的执政理念和价值。当前城区网格化管理并未完全脱离政府“自上而下管理”的实质逻辑，反而进一步促使政府职能在基层社会的多角度展开，社会自治组织逐渐被淹没在政府交办的各种事务中，成为行政权力的延伸，陷入“控制有余、自治不足”的窘境，难以体现网格化管理本应具有的精细化、动态化、扁平化、快捷性管理的显著特征。其实，任何先进的科学技术都无法超越其工具性属性。信息技术的先进程度可决定社会管理创新的发展空间，却无法决定社会管理的成功与失败，既无法保证政府和其他使用者对其加以理性的运用，更无法决定社会管理的价值与目标。故如何以科学发展观为指导，以人为本，认识先进的信息技术背后应蕴含的价值追求，使之有利于推进基层社会民主和社区公民自治的目标，有利于方便群众和基层生产和生活，而不是一味的管控，是网格化社会管理服务创新工作需要重视的一大问题。
（三）动力不足。改革创新成果也主要是将能切实解决问题的办法制度化、法制化。随着我国现代化建设的逐步推进，社会结构发生变化，阶层群体冲突增加；社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多；社会诉求不断提升，民众维权意识更加强烈。为适应社会的发展变革，解决已出现的突出矛盾，适应信息技术的迅猛发展，实现网络化服务、格层化管理，实现社会管理服务的智能化、信息化、集约化、精细化，城区网格化管理服务创新应运而生。这是网格化管理服务创新的根本动力，也是运行以来为各方看好的重要原因。目前各地试点实践中，网络化管理服务系统自运转动力不足明显。[1]系统管理动力难以持续。当前我国的社会管理格局仍由党政力量发挥主导作用，管理权力和资源过分集中于地方及基层党委政府，管理事务主要由公务人员解决承担，履职动力主要来自系统内部科层制的管理势能，难免不出现“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[3]现象。[2]系统服务动力难以维持。据笔者2007～2008年在湘、津、辽、蒙、桂、鄂、粤、琼、川、贵、浙、皖、赣、鲁、新等沿海、内地、西北地区的15省（市、区）27个地区对
5800人问卷调查及五年后的2013～2014年在上述地区对2436人问卷调查显示，群众在社会生活中遇到困难时请求提供帮助的对象（多选题，八选四）主要是“亲戚”、“朋友”、“党政领导”，而找“党代表”的分别仅占3.41%和2.55%。这说明党代表因产生欠规范，构成欠科学，履职资源不足，导致其社会认可程度不高，社会影响力欠佳，服务群众动力不足。上述调查中，找“人大代表” 的分别占9.81%和4.93%，找“政协委员”的分别占
2.24%和1.68%，找“党员” 的分别占3.52%和4.68%，找“工会、共青团、妇联等群团组织人员”的分别占13.43%和12.23%。同理可见，服务群众的重要主体服务意识不强动力不足，难以为系统提供坚强的自运转资源。同时，在网格具体承担管理服务工作的社区人员，不仅要负责多项常规任务，而且还要负责数百户居民的一般事务，随时把服务信息录入系统，定期访视所负责网格，工作负担过重，但收入偏低，工作积极性难以提高。 （四）沟通不畅。 ①纵向沟通不畅。随着社会的发展，基层群众权利和利益诉求日益多样化、复杂化，网格信息采集工作量大。因社区志愿者总体缺乏，社会组织、群团组织人员介入较少，民意代表难觅踪影，民众诉求信息采集主要由社区工作人员及待遇不高的临聘人员承担，而且社区居民较少使用网格化管理信息平台表达诉求，致使网格管理系统难以与民众形成良性互动。因网格化管理服务体系仍在传统的科层体系中运转，从发现问题到解决问题，由相关部门直接负责。民众诉求信息需要自下而上，层层推进，才能加快解决的速度。而逆向推进行政部门解决问题的力量十分薄弱，导致网格管理服务的纵向沟通难以顺畅，容易造成社会管理流程滞胀现象。 ②横向沟通不畅。网格化服务是一项系统工程，牵涉到多个部门和单位。个别部门强调自身工作重要性，较少考虑到条块关系，导致一些工作线性管理明显，横向互动不强。而在最基层的社区，其工作又涉及综治维稳、计划生育、民政优抚、宣传文化、环境卫生、社会保障、社区服务等诸多方面，一个问题往往又牵涉到了一个或几个责任部门，因联动性不足，在部门与部门间容易出现责任推诿现象，造成基层网格平台的问题积压过多，民众诉求及时解决不易。③影响基层自治能力提升。党政影响力向社区网格延伸过度，阻碍网格内社会组织、社区居民自律自治能力的提升。网格化社会管理服务虽是一次改革和创新，但其侧重点主要落在社会管理的方式方法，以及信息技术的广泛应用上，并未涉及现有社会管理格局。网格化社会社区网格内主要的街道、社区管理本身的经费来源依然依靠政府公共财政。目前政治格局下，坚持党的领导、维护政府的权威是十分必要的，在基层社会管理工作中强化党的领导和政府权威也是应该的；但是，如果事无巨细都由党和政府掌控，将严重制约社会自组织的生长和发展，影响社会自组织的自治能力和居民互助能力。因此，如何发挥政府的行政力量和党的领导作用，同时又能保证基层社会自组织的生长空间和活力幅度，在国家与社会、政府与公民关系中建立健全社会事务管理权利与义务的平衡机制，是当前网格化社会管理服务面临的一个尚待解决的重要问题。
此外，与网格化社会管理相配套的法律和制度缺位。社会管理涉及到公民、社会组织的权利与义务，尤其需要配套的法律、法规明确划清“公权”与“私权”的边界。公共权力如若使用不当或使用过分，就有可能侵犯公民和社会组织的权利。当前网格化管理服务的配套法律、法规尚不健全，导致社会管理的授权不充分，带来执法难、协调难的社会管理困境。
二、破解现实困境的对策建议
（一）贯彻治理理念，提升服务层次。现代治理坚持民本位、社会本位、权利本位理念，强调多主体协调配合共同参与，基层治理坚持服务导向，体现以民为本的价值取向。实现服务方式转型，淡化城市基层管理行政化色彩，借助先进的网络信息技术搭建的管理服务平台，群众的诉求与呼声能够“自下而上”及时、准确地传递与掌握。通过缩小管理空间、固定管理范围、明确管理主体，实现“精确定位、精选定人、精准定责、精细管理”，减少社会管理工作的机械性和盲目性，使得政府服务更加精细灵活，甚至能够提供个性化、多样化的“订单式”服务。贯彻治理理念，必须优化服务资源整合，改革权力高度集中的行政管理体制，优化整合相对分散的社会资源，形成社会管理、服务群众的合力。既要整合条块资源，不仅充分调动相关单位和职能部门积极参与和支持社会管理工作；也要整合服务团队资源，普遍建立以机关党员干部、乡镇（街道）干部、社区（村）干部、民警和民间热心人士组成的“扁平化、开放式”管理服务团队，提升了团队的整体服务能力；更要整合社会资源，充分发挥民间组织、社会公众等社会资本的特有优势。贯彻治理理念，必须推进服务机制优化，改变传统社会管理中职责不明、机制不全、考核不清甚至被动应付、放任自流状况，健全与完善包括责任包干、分层解决、信息共享、考核激励和组织协调等运行机制，确保基层治理体系科学运转、卓有成效，构建起更科学、更规范、更具生机、更富实效的服务群众长效工作机制。
（二）推进民主建设，提供持续动力。发展社会主义民主，是我党孜孜不倦的追求。在党的领导下，我国民主政治建设取得了辉煌的成就。发展社会主义民主政治，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。自基层群众自治制度实施以来，基层民主得到长足发展，基层群众是享受民主发展成果最多的群体。同时，正如习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中指出的，基层民主发展中确实还存在“人民形式上有权、实际上无权的现象”，出现了基层民主发展力度、服务群众质量水平随领导人的变动或领导人注意力的改变而波动的现象。只有进一步推进民主建设，才能为网格化服务群众的创新之举提供持续的动力。①改革干部人事制度。权源决定权力运行方向。应切实改变传统的以任命制为主选举制为辅、选举制服务并服从于任命制的干部人事制度，遵循干部成长规律，逐步实行现代人事管理制度，目前在县级以下应试行两官分治制，即政务类官员应实行任期制，由严格规范的选举产生，事务类官员实行常任制，但应建立规范的以服务对象评价主导的考绩机制。只有实现权为民所赋，才能做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，从而促使各级领导干部和党员牢固树立群众观点，心中时刻装着群众，切实践行群众路线，真正做到全心全意为人民服务。②改革“两代表一委员”等履职制度。当前党代表产生主要由上级机关决定，普通党员很难实质性参与，党员的参与权、选举权、决策权、监督权严重虚化，选举过程无公开竞争环节，导致党代表认可度普遍较低。党代表主要由各级各类领导干部构成，在县级约为60%、在市级约为90%，这种构成主要体现组织意图，很难体现党员意图。党代会闭会期间代表履职机制不完善，监督机制不配套，连党代表名册都属于党内机密范畴。故党代表很难切实履行其服务党员群众职能。人大代表、政协委员情况与此类似。所以，必须规范“两代表一委员”的产生方式、履职机制和制约监督机制，促进他们履行服务群众的职责。同时，改革共青团、工会、妇联等群团组织的工作机制，促进它们切实履行服务群众本职。健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构，提高他们服务群众的能力。 （三）明确职能边界，激发社会活力。李克强总理指出，政府要拿出完整的“权力清单”，确定应该干什么，“法无授权不可为”，明确职能边界，改变全能政府定位，减少盲目作为现象，使政府真正履行为人民服务的职责。政府也要理出“责任清单”，政府该怎么管市场、管社会，“法定职责必须为”，以建立诚信经营、公平竞争的环境，形成公开透明、预期稳定的制度安排，激发企业、社会活力，努力创造共同服务群众的氛围，推进和谐社会建设。
①厘清党委政府的职能范围。当前，在各地网格化社会管理服务实践中，虽然社会力量的参与度不断提高，但党政力量仍然扮演着关键角色，网格内的主要事务，甚至事无巨细，仍由党政人员解决处理。从条块整合来看，大多也是将以前的“块”做大，并将其纳入到“条”的体系当中，受“条”的掌控和监督，因而主要还是在原有的行政管理直线的节点上的功能集聚化和扩大化。如此，既加重了党和政府的负担和压力，也不利于社会自组织的成长。十八届三中全会决定所指出，创新社会治理必须激发社会活力，正确处理政府、社会、市场三者之间的关系。党委政府不能凡事都大包大揽，要从“主角”向“主导”再向“引导”转变，实现网格化管理服务主体的重心转移，避免出现社会管理中党政职能的越位、错位和缺位现象。党委实施的主要是政治领导，而非业务领导；政府对基层社会的管理和监督当是间接而非直接。这并非指党政力量在社会治理中要立马“完全退出”，而是要构建适合中国国情的治理模式。党委和政府要与基层社会组织、公众建立互信关系，尊重并扶持他们在社会治理中发挥积极作用，逐步由以党委政府为主向党委政府与社会组织、公民个人协同合作的方向转型过渡。 ②引导社会组织成长。网格化管理服务的最终目标不是党政力量的无限扩张与对社会的全面控制，而是提升基层社会的自律自治能力。如，通过类似“时间银行”等激励方式，激发志愿者积极性，发展志愿者服务组织；通过政府购买服务、优惠、补贴等方式，重点培育和优先发展社区服务类、公益慈善类、科技类、行业协会商会类等社会组织；对这些不同类型的社会组织可采取不同政策，对像社区保洁、物业管理、搬家、家政、单位后勤及其他便民、中介服务，引入市场化机制，促其成为自主经营、自负盈亏的企业；对一些不具备企业条件的服务实体，如对弱势群体的福利服务、精神文明建设服务等，政府给予帮助和扶持，加强监督和管理，不断提高服务质量。同时，还要充分利用各种新闻媒体，采用多种形式，广泛宣传社区民间组织在发展社区公益、提供社区服务、满足居民需求、创建文明城市、构建和谐社会等方面不可或缺的重要作用，营造社会组织发展的良好社会氛围。
（四）完善政策法规，加大投入力度。 治理的本质内含合法性、法治化。社会管理涉及公民个人、社会组织的权利与义务，尤其需要相关的政策法规划分“公权”与“私权”的边界。公权力如不当使用或过度使用，就有可能侵犯公民和社会组织的权利。网格化管理服务的配套政策法规尚不健全，带来网格化管理中执法难、协调难的困境。例如，一些聘用的网格巡防员在执行任务中一定程度上带有“执法”性质，其授权的合法性何在？巡防员在工作过程中被殴打或受到人身伤害，如何获得合法救济？网格信息采集过程中如何避免侵犯个人隐私？在保证社会秩序的同时如何确保个人的自由和公众生活的多样性？这些问题的解决都需要有相关的政策法规依据。
当前我国正处于重大社会转型期，面临在发展总体布局上理顺三大部门关系、在市场经济的世界里建立社会共同体、在价值开放多元化时代促进意义共同性、在社会分化加剧的情形下落实公平正义、在社会重心下移的情况下大力改善民生等“五大挑战”。网格化社会管理服务模式正因应这些巨大挑战彰显其独特优势而为各地党委政府所接收并付诸实施，其发展方兴未艾、势不可挡。但也要看到，这一创新模式的投入巨大，如网格化管理模式先驱的北京东城区在新模式中共投入 1684万元。海口市指挥监督中心管理平台投资 814 万元用于购买计算机、无线终端、高清摄像头等设备，投资 196 万元人民币用于数据库建设，铺设光纤等软硬件设施的补充。鉴于网格化社会管理模式的共性及其发展趋势，政府宜开发通用性的管理系统供各地使用，既大大节约成本，又高起点建设管理服务网络。同时，网格化管理的正常运行需要耗费大量的人力、财力、物力，政府要从建设民生工程的角度，加大投入力度，增加工作人员编制，解决网格化管理工作“临时抓壮丁”的现象，聘请专职网格员，提高待遇，解决他们的后顾之忧，最大程度保证他们能够爱岗敬业，长期从事这项工作。
