国库集中支付制度下高校预算管理的创新探索
【中图分类号】G647 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2015）07-0014-02
中国国库集中支付制度改革始于2001年国务院批准的《国库管理制度改革试点方案》（财库〔2001〕24号）；2002年8月财政部、教育部进一步确定了5所部属高校作为国库集中支付制度试点单位，探索和积累经验后拟在全国高校全面推广；2004、2005年又陆续扩大到8所高校及6个直属事业单位；2007年7月1日开始，教育部部属高校全面实行国库支付制度；目前，中国公立高校作为中央或地方财政预算单位，已在不同程度上全面实行了国库集中支付制度。
国库集中支付制度改革后，财政资金不再直接下拨到学校，而是由高校根据财政部门审核过的部门预算编制用款计划，报经财政部门批复后，在批复的计划内分别以财政直接支付和授权支付两种支付方式下拨资金。用款计划的编报和批复依据就是高校的预算，预算成为高校用款审批和实际用款的唯一依据。因此，在国库集中支付制度下，高校预算的编制及执行成为制度顺利实施的核心。
二 国库集中支付制度下高校预算管理模式的现状
高校作为一个特殊的实体，实行国库集中支付制度是财政国库管理制度改革的重要组成部分，改革后的国库账户处理模式及管理缺失分析如下：
1.国库账户处理模式
第一，设立非税收入汇缴专户。用于收缴学校非税收入（包括学费、住宿费、考试费和培训费等），并实行年终零余额管理。非税收入收缴采取直接缴库和集中汇缴两种方式。
第二，财政性资金支出管理。在国库集中支付制度下，高校根据上级财政主管部门审核批准的拨款计划编制预算，财政性资金主要采取直接支付或授权支付两种方式；实行授权支付的范围主要是高校日常发生的零星支付费用，且授权支付的支出额度会被控制在预算总支出一定比例之内；用款计划具体分到类、款、项，不能调剂使用，用款计划年末未用完的部分不结转且予以注销。
第三，设置国库零余额账户。财政部门在代理商业银行开设的账户，用于记录、核算和反映财政直接支付方式的资金活动以及与国库单一账户进行清算，该账户只能转账。
实行国库集中支付制度后，高校的预算编制、预算执行、收付程序、国库清算形成了统一、高效、规范的拨款与支付体系。
2.国库账户管理的特点
第一，预算单位要进一步加强账户的管理，重视银行账户年检工作。
第二，严格按照《国库管理制度改革试点方案》的要求明确资金的支付方式，属于直接支付范围的资金一律采取直接支付方式，授权支付范围的资金一律采取授权支付方式。改变转账采取直接支付方式、现金采取授权支付方式的错误做法。国库集中支付制度的实施，强化了高校财政性资金的支出监管，规范了资金的支付行为。
第三，高校国库集中支付制度实施的其他消极效应：如改革法规的缺失，编制、批复、付款环节中脱节，财政预算、政府采购、国库支付三个环节不能实现数据共享等。
长期以来在高校教育经费严重短缺和办学成本不断增加的情况下，高校实行国库集中支付制度后，对预算管理提出了更高的要求，支出严格按照预算指标的项目使用，但实际中的预算管理活动仍远远滞后于制度要求，主要存在预算编制依据不科学、预算校内校外两张皮、预算编制与执行脱节、预算监督与评价缺位等缺陷，这些问题严重阻碍了国库集中支付制度的目标实现。如何在国库集中支付制度下，完善优化高校预算管理体制，保障高校事业长远健康运行，提高财政资金使用效益，成为高校一线财务人员关注的焦点。
三 国库集中支付制度下高校预算管理模式的创新策略
1.预算管理机构设置的创新措施
第一，设立权威性的预算管理领导小组。组长由校长担任，校领导任主要成员，财务、审计、人事、监察、教务等部门负责人为其他成员。领导小组主要负责审定单位预算原则、政策，审定预算管理的实施方案；决策经费平衡草案，签署下达经批准的预算；协调解决预算编制和执行中的问题，考核预算执行情况，督促完成预算目标。
第二，设立科学性的预算控制评价机构。该机构设立在高校财务部门，以成本效益为宗旨，建立科学的预算支出考核、财务分析预测指标体系。负责汇总基层预算数据库，如资产与资金布局、人力资源成本、生均教育成本、科研绩效成本等多类别核算体系；加强日常数据采集、整理、分析、核实等基础工作；利用现代网络工具，对项目支出进行实时监控，随时掌握财务动态，将实际的预算执行情况与预算标准比较，找出偏差并加以调节；对照预算执行结果做出合理的评价，提高预算执行的准确性、科学性、前瞻性。这样才 2011年湖南省教育厅高校科研经费项目的阶段性研究成果（编号：11c0279，11c0286）能充分有效地利用有限的资金，才能更好地适应国库集中支付制度，提高高校财务预算管理水平及工作效率。
第三，建立精细严谨的二级预算机构。各二级单位应提供
各项支出的理论依据；负责本部门内部预算的编制、上报；严格执行批复的经费收支，及时跟踪部门预算执行情况，改进执行中的不足；提出预算调整方案，协助学校经费使用效益考核等。利用各种激励手段，激发各二级预算单位的责任主体行为动机，调动他们为实现预算目标而努力的积极性和主动性。
2.预算管理编制方法的创新措施 国库集中支付的最大特点是有预算才有支出，预算渠道不得随意变更，用款计划年末要注销，第二年再做追加预算，重新申报用款计划。可见，在国库集中支付制度下，高校预算的编制及执行成为制度顺利实施的核心。目前，中国不少高校的财务预算编制实际上采用的是一种形式上的部门预算编制模式。高校预算编制可以根据学校的长远发展规划及核算管理的需要综合采用零基预算、综合预算、定员定额标准预算，发挥信息化在预算中的作用，提高预算透明度、维护公平、减少违法，切实解决预决算“两张皮”的问题。
第一，更新理念，推行零基预算。编制预算时对所有预算支出均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。零基预算对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支数，不是从现有的基础出发，也不考虑目前的费用水平，而是一切从零出发，以零为起点，即以无费用、无服务、无收益作为预算的起点，完全按照有关部门的职责范围和业务需要，从根本上考虑各费用项目的必要性与规模。
零基预算要在中国高校推行，既需要国家的政策倾斜与配套协助，更需要高校打破每年预算只能升不能降的陈旧观念，改革现有的预算编制模式和预算管理模式，形成内外互动的良好预算管理体系，使学校的各项支出行为得到较有效的规范，从而达到国库集中支付经费的目标。这样既切实发挥单位预算管理在单位财务管理中的基础作用，又保证国库集中支付工作的顺利实施。
第二，细化预算单位，推行综合平衡。在预算安排时，坚持“总量控制、逐项分解”的原则，区分轻重缓急，量力而行，要求各部门编制详细的经费使用说明，明确支出的范围、内容、限额，实行经费定员、定额测算，专项经费滚动预算，项目追踪审计，做到责权利良性结合。
3.预算管理效力的创新措施
国库集中支付制度是一种国家财政资金管理模式，不再“以拨定支”，而是“以实为支”，盘活了单位闲置资金，减少了支出的结算环节，提高了资金使用效率，强化了财政支出管理，促进和保障高校预算管理的顺利进行，从而提升了预算管理的成效。
高校作为财政支出体系的重要组成部门，经济业务种类繁多、内容庞杂，增加了国库集中支付制度的实施难度。高校应细化校内综合预算，建立项目法人组织体系。部门人员和公用经费实行定额定员测算管理，专项经费实行滚动预算，建立预算项目明细台账，严格执行；实行责任预算与目标管理相结合的机制，业绩评价与责任追究结合，按管理级别，将收入支出的监控权分解到各单位，责、权、利结合，及时总结改进，奖惩到位，从根本上强化高校预算管理。预算一经确定，在学校内部具有“法律效力”，不得随意变更和调整，从而保证预算的权威性、统驭性。
4.预算执行绩效考核的创新措施
高校是自主办学的独立法人，除了财政拨款，还有学费收入、科研拨款、社会资金投入等多渠道来源，这就要求高校根据科学、合理、有效的方法，结合财政预算资金绩效评价制度建设，借鉴ABM和ABB的思想，将成本观和效益观引入高校预算管理体制，强调绩效预算的原则，建立与预算管理改革、国库集中收付制度改革等财政制度相配套的信息化监督评价管理系统，制定一套完善的评价制度和评价指标体系，对各预算执行部门进行全面评价，突出高校预算管理集控制与激励于一体的综合性管理功能。
中国高校预算管理绩效考核应包括预算执行追踪、指标差异分析、专项支出监控、资金综合效益评价四大方面。
部门预算指标是国库集中支付的保证，校内各用款单位密切配合，准确及时报送用款计划，资金严格按预算用途支付，维护预算的刚性管理。每个月、季，财务部门就将预算执行实际情况与预算计划对比，分析偏差的原因及程度，为下一步实施进行指导与调节，确保学校经费实现最大化合理利用。预算项目结束后，财务部门还需对执行效益进行评价，为未来预算编制积累数据。
财务和审计纪检部门监督资金投向和预算进程，采取日常监督、定期检查、专项审计结合，建立结果公告制度，对违法违纪行为，予以曝光，并依照《财政违法处罚条例》等法规，追究相关责任人的行政责任，进一步推动“阳光财政”。
- 上一篇：民办高校中的“双师型”教师队伍建设
- 下一篇：高校硕士研究生如何开展廉洁教育
