国际视野下我国教育体制改革展望
中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）18-0026-06
从1985年改革开放之初发布《中共中央关于教育体制改革的决定》至今，世界的经济和政治形势发生了深刻变革。2010年，我国国内生产总值（GDP）已超过日本，成为世界第二大经济体。在教育方面，我国建成了世界上最大规模的教育体系。未来一个时期的教育体制改革，必须立足于我国建设中等发达国家的基本目标，借鉴国际教育体制改革的经验和趋势，解决目前困扰我国教育发展的瓶颈问题，从整体上提升我国的教育现代化水平，促进我国由人力资源大国向人力资源强国目标的实现。
一、发达国家教育改革的趋势
进入新世纪，特别是2008年以来，为克服经济危机的影响，世界各国及重要国际组织纷纷发布新的教育战略，力图通过教育改革促进经济的长期可持续发展。正如联合国教科文组织（UNESCO）在其《2014-2021年教育战略》中提出的，到2030年，确保实现面向全民的公平、包容、高质量及终身学习[1]。
（一）加强教育治理，改革教育投资和管理模式，提升教育治理效率
20世纪80年代以来，加强对治理结构的改革完善，建立高效的治理体系成为国际教育改革的重要关注点。美国、英国、德国、法国等发达国家普遍对公共教育体系进行改革，强调实现更高效的治理，其主要措施是通过分权、择校和自主办学等一系列市场化、民营化的改革举措重塑政府与公立学校的关系，促进公立学校提高办学效率和质量[2]。2008年，UNESCO召开了主题为“教育治理：透明性、实施性和有效性”的国际会议，在会议形成的建议中，为各国改善教育治理、实现更好的教育结果提出了十方面建议：把政府权威部门的教育管理责任下放到地方和个体机构水平上；建立利益相关者间的政策协商机制；形成教育发展的综合性法律体系；为提高教育质量、促进教育公平配备充足的资源；发展不受政党政治约束的教育治理体系；把学校作为行动的核心；促进专业治理能力的发展；支持教师专业发展及其收入的提高；增强所有层次利益相关者的声音；加强伙伴关系的构建。改善教育治理的路径是，加强教育政策性引导，增加教育投入的数量与公平；学校教育治理要保证并提高教育质量，妥善处理公私合作关系；加强教师治理，支持学校发展，等等。2009年，世界银行发布题为“教育治理：提高绩效”的报告。报告提出，好的治理是提升教育服务绩效的出发点，而实现教育善治的关键因素包括制定相关标准、信息、激励和问责机制[3]。2011年，OECD教育研究与创新中心启动了“治理复杂教育体系”的研究项目。总体来看，根据我国学者劳凯声的总结，“更小的政府、更好的服务、更广泛的社会参与、更公平和有效的教育”是发达国家公共教育治理改革的共同要求。
（二）制定国家层面的技能战略，重视技术技能型人才培养，促进经济可持续发展
2007年以来，世界经济发展经历了20世纪30年代以来最严重的危机。危机对全球经济和劳动力市场产生了巨大冲击，世界各国开始思考实现经济社会长期可持续发展的战略。在这一背景下，加强人力资本投资，通过教育与培训培养劳动力市场需要的技能型人才，已经成为国际社会的共识。自2008年以来，包括发达国家和发展中国家在内的全球主要经济体和重要国际组织纷纷从提高全民技能水平的角度，制定技能开发政策，并把其作为经济社会发展的根本战略[4]。2012年10 月，UNESCO发布主题为“青年与技能：拉近教育和工作世界距离”的《全民教育全球监测报告2012》。报告提出，青年人的幸福与成功比以往更加依赖于教育和培训所能提供的技能。报告根据对青年人口众多的46个中低收入国家的分析指出，这些国家有一半曾经或正在制定一些侧重于技能培训的政策文件――要么是职业教育与培训战略，要么是更广泛的技能培训战略[5]。
从发达国家的态势来看，近年来，以英国、美国、澳大利亚等为代表的发达国家普遍制定了综合性的技能人才培养战略。各国制定的技能战略见表1。如奥巴马总统上任以来，就把国家教育改革的主题确定为“培养未来工作的知识与技能”。经济合作与发展组织（OECD）、欧盟等发达国家组织也一直通过政策引导积极推动各国技能战略的发展。2012年，OECD发布《更好的技能、更好的工作、更好的生活：技能政策的战略途径》提出，在失业率升高及全球经济竞争加剧的背景下，实现劳动力技能的充足供给及其有效利用，形成完善的技能发展战略是促进就业和经济增长及实现社会和谐的关键。因此，应把技能置于国家和国际发展议程的重要位置[6]。2013年，欧盟发布题为“重新思考教育：加强技能投资，实现更好的经济社会发展”的政策报告。报告指出，对教育与培训的投资是实现社会发展及增强经济竞争力的关键[7]。
（三）开发综合性的国家资格框架，实现不同类型教育均衡和协调发展，构建学习者无障碍流动的终身学习体系 20世纪90年代以来，发达国家和地区普遍将建立涵盖范围更加广泛、结构更加完善、有利于不同教育间学分转换和学生流动的国家资格框架制度作为现代教育体系发展的重要举措。UNESCO终身教育研究所近来发布《地区和国家资格框架全球调查报告》，报告指出，自2013年以来，世界上已有超过150个国家决定开发或已经构建了完善的国家资格框架；总体来看，世界上总共有193个国家已经决定开发或构建了完善的国家资格框架。报告强调，国家资格框架构建是提高技能人才培养水平、提升劳动者生产力及促进实现可持续发展的重要工具[8]。
总体来看，虽然世界各国和地区资格框架的层次和标准存在差异，但是，不仅仅制定一个单纯的职业教育或高等教育资格框架，而是把包括职业教育、学校（义务）教育、高等教育与成人培训等在内的各种类型的教育与培训统筹在一起，这是国际资格框架制度的共同特点，其最终目标是实现各级各类教育的贯通和协调发展，为公民构建一个无障碍、可以自由流动的终身学习体系[9]。
（四）加强教学改革和教师培养，在推进公平的基础上提高教育质量
教育质量是教育改革的永恒主题。近年来，各国在教育改革中，公平和质量仍是追求的基本目标。2010年3月，美国教育部发布《基础和中等教育改革法案》，提出如下改革思路：提高教师和校长的工作效率，确保每个课堂都有一名伟大的教师，每所学校都有一名高效的校长；提高所有学生的教学标准，确保每个学生从高中毕业后都能为进入大学或职业生涯作好准备；所有州在英语和数学方面都制定共同的教育标准，或更新已有标准；为所有层次教育引进更严格、公平的问责机制，把所有学生都纳入到学术或生涯准备标准的问责体系中，就其进步和成功进行问责；进一步推动教育公平，为每个学生提供成功的公平机会，为教师和校长提供支持学生成功的相关资源[10]。在法案的基础上，奥巴马近年来一直呼吁，要加强学生的科学、技术、工程和数学教育（STEM），要使所有的学生都能对科学和数学形成批判性学习思维，主要途径是通过加强教育者、企业和社区学院的合作伙伴关系，强化STEM教育，并在这方面形成了一系列政策行动：一是提升教师的素养，培养卓越的STEM教师；二是改善高等教育阶段的STEM教学，设立相应教育轨道，力图在下一个10年多培养100万名具有STEM学科背景的人才。
日前，欧盟委员会发布题为《加强欧洲教学》的报告，报告提出，欧洲各国都在积极采取各种措施，努力提升教学质量，包括加强初始教师教育项目、提高教师的资格、加强教师的实践培训等。很多国家还提出，要加强教师的继续职业发展，包括教授跨学科的技能、在多样化的背景下教学、加强学生的生涯指导和咨询、提升教师工作场所的新技术、加强个性化的学习和教学方法培训、加强教师间的合作，实现教学实践的多样化[11]。
（五）普及高中阶段教育，提高高等教育完成率，提升公民整体受教育水平
近年来，以欧盟为代表的发达国家和地区非常重视经济社会发展对未来人才需求的预测。根据美国发布的相关报告，目前劳动力市场上3/4迅速增长的与科学、技术、工程和数学相关的职业需要高中以上文凭。在这一背景下，发达国家普遍提出了进一步提升公民受教育水平的目标。2009年，奥巴马当选后，就确定了教育改革的两个目标：一是使美国成为世界上高等教育完成率最高的国家；二是使每个学生都能在高中毕业后获得至少一年的大学教育或专业化培训。而根据OECD发布的教育概览，2000年以来，OECD国家成年人中高等教育学历人口比例增长了近10倍。在大多数OECD国家，高中文凭成了青年人最常见的学历[12]。
二、我国实现教育现代化要解决的问题
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。从我国教育发展现状来看，与发达国家教育改革趋势相比，我国教育发展中还存在一些亟待解决的关键问题。
（一）教育基本制度和法律建设滞后，没有形成市场经济体制下保障教育善治的制度基础
自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，如何形成一个“既利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学的积极性，同时保障学校具有较大办学自主权”的教育管理体制，就成为我国教育体制改革的基本目标。经过20世纪90年代的几次改革，我国高等教育逐步确立了“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”和“高等学校面向社会依法自主办学”的管理体制；基础教育逐步确立了“地方负责、分级管理”的原则。然而，在当今全面建设社会主义市场经济体制的要求下，体制不灵活，对市场反映能力不强，社会参与度低仍是我国教育管理体制面临的重要问题。2014年，教育部部长袁贵仁提出，我国目前的教育管理体制存在如下问题：政府、学校、社会之间的关系没有理顺，政府缺位、越位、错位的现象时有发生，制约了学校办学的积极性、社会参与的积极性；不同层级政府之间教育权责交叉，上级部门管得过多、过细、过于简单，制约了基层因地制宜创造性开展工作；管理方式单一，习惯于用分数管学生、用升学率管教师，制约了学生的创造性、教师的创造性，等等。由此可见，简政放权是我国教育治理现代化的根本方向。但是，在简政放权的过程中，必须建立起完善的法律、制度和标准体系，作为学校自主办学、增强办学活力的基本依据。在这方面，我国存在不足，一是在宏观方面，教育法律更新滞后，相关教育法律条款规定不细致；二是在具体操作方面，缺乏相关的具体标准和制度对各级各类学校的具体运行进行规范，包括教育质量问责机制、保障多元化教育投入的制度、现代学校运行制度、教师专业化发展制度，等等。
（二）不同层次和类型间教育衔接沟通不畅，学校教育办学封闭、体制僵化，不利于终身学习目标的实现 自1993 年《中国教育改革和发展纲要》中首次提出“终身教育”以来，构建终身教育体系、建设学习型社会已成为我国的一项根本教育战略。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习“立交桥”，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深化教育领域综合改革，试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。总体来看，未来一段时期，通过完善相关的制度和路径，推动终身学习从理念、政策逐步走向实践是我国终身教育发展的根本任务。
从我国目前教育发展实际来看，与发达国家相比，不同层次和类型教育间衔接贯通不足，是我国推进终身学习面临的最关键问题。这表现在我国学生在各级各类教育间，特别是在包括远程教育、自学考试在内的成人教育，各个层次职业教育，以及普通教育之间缺乏便捷的转换衔接通道，各级各类学校普遍比较重视面向学龄人口的正规学历教育，成人教育的发展空间非常有限。根据英国牛津研究院（Oxford Economics）与海斯（HAYS）公司共同发布的“全球技能指数”，在影响国家技能水平的各种要素中，中国教育体系的灵活性仅为1.3分（满分为10分），而加拿大、美国、德国、瑞典等发达国家的这一指标都在6分以上[13]。教育体系的灵活性和衔接性是衡量一个国家教育现代化水平的关键指标，也是制约一国教育人才培养水平的关键一环。因此，在由教育大国向教育强国迈进的过程中，我国必须着力增强教育体系的灵活性、衔接性和贯通性，为公民提供顺畅、便利、随进随出的教育成长和终身学习路径。
（三）职业教育吸引力较低，职业教育体系出口窄，技术技能型人才培养仍是薄弱环节
受传统教育思想、职业教育体系建设薄弱及社会用人制度等因素的影响，在我国教育体系的两翼中，职业教育吸引力弱，技能人才培养质量低是我国经济转型升级面临的严峻问题。根据海斯公司发布的“全球技能指数”，在世界上主要的31个经济体中，中国的技能人才指数总体得分仅为5.0，排在第21位。而德国、瑞典等职业教育发达国家在全球的排名普遍靠前。报告指出，从2016年开始，受计划生育“一孩”政策的影响，中国的劳动力总量将开始减少，中国在劳动力密集型工业的发展方面将失去竞争优势。在这一背景下，我国今年5月发布《中国制造2025》，提出加快推进制造业创新发展、提质增效，实现从制造大国向制造强国转变。而国际经验表明，高效能的制造业必须要有高度智能与技能的人才，想要在制造业新纪元中拔得头筹的国家，必须以开发有技能与智能的人才为优先，因为这些人才是竞争优势的来源[14]。 由此可见，为增强我国未来教育的人才供给能力，必须着力解决职业教育吸引力低、发展薄弱的问题。
具体分析来看，作为技能型人才培养的主要载体，我国现代职业教育体系构建面临三方面关键问题：一是职业教育与普通教育融通不足，就读职业教育的学生普遍被看作教育的“失败者”，处于“二流教育”的位置，这对于从根本上增强职业教育吸引力、实现加快发展现代职业教育的目标非常不利；二是不同层次职业教育间衔接不良，大部分职业院校毕业生缺乏继续学习的上升通道；三是职业教育实施中与经济界及企业界结合不足，更多地从教育的角度培养人才，培养的很多人才不适应劳动力市场需求。
（四）教育资源分配不均，人才培养体制封闭、缺乏活力，整体教育质量较低
公平与质量是教育发展的基本原则。多年来，我国在教育资源分配方面一直坚持“扶强扶重”的基本原则，造成优势教育资源集中，人民对优势教育资源的竞争非常激烈，这在各个教育领域都明显存在。十六大以来，办好人民满意的教育就成为了我国教育发展的重要原则与目标。根据十八届三中全会的精神，全面深化改革的指导原则之一，就是以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，并且让“发展成果更多更公平惠及全体人民”。因此，未来一段时期，在教育“扶强扶重”的基础上，进一步推进教育公平应成为我国教育改革的根本原则，以着力解决不同学校、不同地区以及城乡间教育资源分配不均的问题，努力为每个公民提供适合其发展的教育。
此外，教育整体质量低、学生负担重、学生创新精神培养不足是我国未来教育体制改革必须要解决的问题，这一问题在不同领域有不同的表现形式。在基础教育领域，其表现在过于注重应试导向的知识型教学，对于学习者创新思维和精神的培养不足；在高等教育和职业教育领域，人才培养体制封闭、缺乏与企业和社会的合作，不能培养出适应未来创新型经济发展需要的高素质人才。
三、国际视野下对我国教育体制改革的建议和展望
（一）以建立综合性的国家资格框架为突破口，努力实现各级各类教育间的衔接贯通
从国际社会的经验来看，建立综合性的国家资格框架，促进学习者在整个教育体系内自由流动，在不同教育类型和层次间实现无障碍地转换、实现教育层级的晋升，是发达国家增强教育体系灵活性和衔接性的一个关键制度路径。从理论的角度来说，国家资格框架的目的在于以框架作为资格等级的参照系和认证工具，通过整合，使正规教育、非正规教育和非正式教育颁发的学历资格证书和职业资格证书，统一于国家资格框架之下，以实现各级各类证书所代表资格的等值、互认、沟通和衔接。
由此可见，完善的国家资格框架是增强教育体系灵活性、促进职业教育与普通教育协调发展和公民终身学习的基本制度。因此，无论从现代职业教育体系建设的角度而言，还是从整个教育改革发展的角度而言，我国都应着手建立全面、综合、灵活、统一、有利于学生发展的国家资格框架。在此基础上，努力推动学分制的全面实施，从实践角度推进以终身学习为导向的现代教育体系的可持续发展，这应是我国教育基本制度改革的重中之重[15]。
（二）发展技术技能型人才成长的国家战略，提高技能人才培养质量 借鉴国际社会的经验，我国也应尽快制定更广泛的、动态的、需求本位的，并与政府的经济增长、就业促进及社会发展政策紧密联系的技能培训战略[16]。一是从经济社会可持续发展的角度出发，把职业教育作为国家发展战略的重要组成部分，在宏观上适应国家建设小康社会和增强创新能力的要求，制定适应行业企业需要和中国制造业转型发展的综合性技能人才培养战略，增强职业教育在各个地区和整个国家发展中的作用；二是从整个教育发展的角度，构建层次完善、结构灵活、形式多样的职业教育体系，充分发挥职业教育作为一种教育类型在教育体系构建及满足公民学习需求方面的功能；三是从职业教育自身发展角度来说，全面提高教育教学质量，加强自身管理体制和办学模式改革，并在此过程中逐步提升自身的社会影响力和吸引力。
（三）深化人才培养体制改革，努力培养具有创新能力的高素质人才
教育体制改革与经济体制改革是相伴而生的。经济、政治体制改革以及由此引起的更深层次的社会变革，是教育体制改革的动力源泉，并决定着教育体制改革的方向[17]。而从目前我国经济社会发展来看，调整优化经济结构、实现经济转型升级是我国未来经济发展的重要战略。《中国制造2025》提出了创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本的制造业发展规划。根据这一规划，增强产品和服务的创新能力是中国制造的根本方向，这需要大量具有较高教育水平和创新能力的人口作为企业创新发展的基本支柱。“造就数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的劳动者”是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出的基本人才培养目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，努力培养造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才。由此可以看出我国人才培养目标的转型。借鉴发达国家的经验，未来我国在各级各类人才培养中，都要促进教育教学方法的改革创新，重视加强教师的培养培训，建设完备的教育教学标准和制度，系统改革考试招生制度，实行多方参与的教育质量和人才评价机制，培养学生的个性，锻炼学习者的理解和思考能力，培养其创新精神。
（四）加强教育法律和制度建设，发展更加透明、公平、权责明确的教育治理体系
实现“善治”是国际教育治理的共同趋势。根据我国教育管理体制存在的问题，我国教育部长袁贵仁提出，未来教育治理体制改革的目标是：以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每所学校的活力，更好地发挥全社会的作用。根据我国教育治理中存在的问题，借鉴国际经验，未来我国教育治理应在如下几方面实现突破：一是从全面提高教育教学质量、推进教育公平的视角出发，改革教育拨款体制，引入办学绩效导向的投资体制，逐步淡化以重点校、示范校为形式的拨款制度，并加强对边远地区和薄弱学校的支持力度，推动教育的特色发展、全面发展；二是进一步实现教育法律体系的更新完善，对于办学体制多元化、政府职能与学校办学自主权、 中央与地方关系、教育多元化筹资、高等学校招生与毕业生分配制度、企业等重要利益相关者参与办学等关键问题形成更加明确的法律规定和制度标准，增强政府的服务职能，使各级各类院校在法律的规范下办学，提高办学水平和质量。
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