农村转移人口的农地退出态度及政策建议
中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）11-0084-06
一、问题的提出
农村劳动力转移是经济社会发展的客观规律。只要存在城乡发展差距与城市间发展差距，农民工进城及其在城市间的流动就不可逆转。改革开放以来，我国农村人口大规模转移，积极向农业系统与农村区域以外的行业与地域转移，实现城镇非农就业，对促进国民经济增长、缩小地区间差距和改善收入不平等、促进现代农业发展及推动城镇化建设、驱动改革和社会融合等产生了巨大作用。然而，以农民工为主体的农村转移人口的职业与身份长期处于非同步转换状态，使我国在城镇化进程中出现了一种存在于农民工群体的“非城非乡，亦工亦农”的“半城镇化”状况。当前，我国正值工业化中期阶段与城镇化加速阶段，应积极采取各种措施助推农村转移人口实现“全职非农”，即全方位离农。
关于农村转移人口的离农依据，目前理论界主要有两种观点：一是社会学角度的公平正义论。国务院发展研究中心课题组认为，推动农村转移人口市民化，应改变其模糊身份与尴尬处境，赋予其应有的“城市主体”地位，并通过公共服务均等化来使其平等享受合法权益，继而促进社会和谐发展。①二是经济学角度的资源配置论。程名望指出，农村转移人口的基本机理便是市场经济的资源配置原理。②农村人口在转移初始所表现的非农就业，即职业转换，实质是产业间生产要素调剂，仅侧重于人力资源
收稿日期：2014-10-09
*基金项目：河南省教育厅哲学社会科学重大招标课题《中原经济区农村人口向城镇有序转移研究》（2013―ZG―012）；河南省社会科学规划项目《碳排放约束下的河南省工业能源效率、节能减排潜力及路径研究》（2013BJJ068）；河南省政府决策研究招标课题《河南省推进农业转移人口市民化问题研究》（2014191）；河南省软科学研究计划项目《后危机时期承接东部产业转移与河南产业结构优化研究》（112300440033）；河南省教育厅人文社科项目《基于环境约束的河南省工业能源效率研究》（2012―ZD―089）。
作者简介：郑云，女，河南大学环境与规划学院博士后（开封475001），信阳师范学院经济学院教授（信阳464000）。
李小建，男，河南大学环境与规划学院教授，博士生导师（开封475001），河南财经政法大学校长（郑州450046）。配置；时至今日，强调农村人口迁移城镇，即身份转换，指的是在更宽泛的领域内聚焦社会资源整体配置。农村转移人口“移而不离”，既造成农村土地等物力资源的闲置与浪费，又阻碍城市财力、技术、空间等资源的有效利用，不利于城乡一体化进程与破解“三农”难题。立足于“四化”同步发展与全面深化改革的大背景，为给国家发展战略调整创造条件，农村转移人口“离农”势在必行。
离农是农村转移人口的主观行为。当前，农村转移人口离农的关键环节在于退农，即彻底退出农业领域。这也是农村转移人口离农的最大障碍。从已有的研究看，农村转移人口退农的核心问题与重要切入点是农地处置，即农村转移人口持久流转出土地承包经营权及宅基地使用权。然而，现实情况是，农村转移人口选择永久性退出农地和农业的比率极低，农村转移人口“离农”不“离权”、“弃耕”不“弃地”成为常态。国务院发展研究中心课题组2010年对6232名农民工的实地调研显示，73%的农民工希望保留承包地，67%的农民工希望保留宅基地。③郑兴明2011年对425名农民工的问卷调查也显示，在无提示给予补偿的情况下，农民工基本不愿意退出农地，即便是在有提示给予补偿的情况下，退地农民工的比例也仅为53.7%。④农村转移人口退地及退农有科学、合理的依据，但暗含着一个基本的前提，即尊重农民意愿。如此，农村转移人口持有农地的真正意图是什么？其退出农地的可能条件是什么？应采取何种路径来推动农村转移人口退出农地，继而退出农业领域？只有了解农村转移人口的农地退出态度，并采取有针对性的举措，才能破解相关难题。
二、样本统计分析
1.数据说明
2014年1月至2月期间，信阳师范学院大别山区经济社会发展研究中心组成“中原经济区农村劳动力有序转移”课题组，从经济学与社会学的视角，对中原经济区农村转移人口的农地退出态度开展调查研究。调查过程中，课题组在河南省共选择17个地（市）、62个县（区、县级市）、145个乡（镇）、196个村为调查地点，以村落为基础，以不同类型农村转移人口为调查对象，通过随机问卷调查、田野访谈等调研方法共完成556份有效样本问卷，并获取大量县乡干部访谈、村民小组访谈和村落概况等资料。调查样本基本特征见表1。
表1调查样本的特征分布状况
2.农村转移人口持有农地的用途分析
（1）解决生活用粮与增加经济收入。总体看，分别有35.6%与32.1%的样本人群将解决生活用粮与增加经济收入视为其持有农地的最重要用途。分特征进行考察，持此观点的样本人群比重也占据所有类型群体的70%左右。农民以“成本―收益”的评估对比作为行事的准则，在对待务工还是务农的问题上，他们将“划不划算”视为选择依据；同样，农民在务工的同时利用自身闲暇时间进行适度的农业生产，也是其经过精打细算考虑的结果。据此，兼业便成为城乡二元结构下农村劳动力非农就业的特定形态。 （2）维持土地承包权与未来养老。总体看，分别有11.5%与9.2%的样本人群将维持土地承包权与未来养老视为其持有农地的最重要用途。分特征进行考察，持此观点的样本人群比重约占绝大多数类型群体的20%，大体上男性大于女性，已婚大于未婚，且随文化程度与家庭生活水平的提高，样本人群比重呈下降趋势。这昭示了越是相对成熟、人力资本匮乏、生活状况低下的群体，越是会从长远眼光看待农地与自身生存的关联性。此外，选择农村养老群体比重随外出务工年限的增加而呈现上升趋势，反映出样本人群外出越久，其“年轻力壮时进城打工，年衰体弱又回到农村”的心理暗示越强烈。传承千年的小农意识，既造就了农民性格上的谨慎，也导致农民缺乏安全感的心态。考虑到曾出现的源于经济危机的“农民工返乡潮”的先例以及社会保障制度的长期缺失，部分农村转移人口存在对非农就业的多重疑虑和返乡务农的自我预判并不奇怪，持有农地以备将来之需正是农村转移人口这种顾虑的行为反应。
（3）对土地的感情。总体看，农村转移人口持有农地的感情因素较小，仅有3.4%的样本人群将寄托感情视为持有农地的最重要用途。分特征进行考察，持此观点的样本人群比重在所有类型群体中也极其有限。伴随着城镇化进程，我国农村发生了深刻的结构性变化，农民对农地的朴素感情已经或者正在淡化。农民对土地情感基础的动摇表明了农民心态转向“务实”，同时也意味着农村转移人口退出农地乃至退出农业领域的情感障碍在逐渐消除。
表2农村转移人口的持有农地用途构成分析单位：%
注：本题设定为“持有土地最重要用途”，为单选题，每一类型群体的选项比例总和为100%。3.农村转移人口退出农地的条件分析
（1）永不放弃农地的人群比重相对偏低。总体看，仅有25.5%的样本人群表明“永不放弃”农地。分特征进行考察，持此观点的样本人群比重大体上男性大于女性，已婚大于未婚，随年龄增加而上升，随文化程度与家庭生活水平的提高而下降，随务工年限增长而上升。从农民角度看，农地并非不可或缺，退出农地也并非不可商量，关键在于永久性退出农地的交换条件。
（2）拥有城市户口对退出农地的吸引力较为有限。总体看，仅有12.2%的样本人群愿意以拥有城市户口作为退出农地的条件。分特征进行考察，持此观点的样本人群比重在所有类型群体中最高也不超过20%，且30岁以下群体与未婚群体等青年人群比重较高，女性大于男性，随家庭生活水平提高而下降，随外出务工年限增加而上升。大量研究早已表明，获得城市户口与放弃农地挂钩是多数农民难以接受的。中国社会科学院2010年的一项研究显示，八成受访农民工表示不愿放弃农村户口。⑤重庆市一项调查发现，350名农民工中只有三成愿意放弃农村土地以获取城市户口。⑥张翼通过对2010年全国性调查数据的统计分析发现，绝大多数农民工不愿意转变为非农户口；若要求交回承包地，只有10%左右愿意转为非农户口。⑦农民对此问题主要考虑两个方面：一是城市户口本身是否重要，二是以农地换取城市户口是否划算。对于前者，城市户口的最大好处是其附带的社会福利。然而，由于长期沦为城市弱势群体和边缘群体，加上自身素质的局限，以农民工为代表的农村转移人口并未充分认知城市户口的内涵，他们更加在乎的是“常住化”，而非“户籍化”，表现为愿意留城的人数大于愿意获得城市户口的人数。对于后者，由于对城市户口的认知不足，加上对农地的心理习惯、利益认同及保障依赖，农村转移人口自然会得出农地重于城市户口、以农地换取城市户口并不划算的结论。本次调研亦针对“您认为城市户口是否重要”进行询问，认为“非常重要”与“比较重要”的仅占样本人群的33.9%。事实上，理论界与实践界早已指出，既不能以城镇户口作为提供公共服务的依据，更不能以农地作为换取城镇户口的筹码。
（3）政府对征地进行补偿是重要的退出农地条件。总体看，共计有49.5%的样本人群在政府补偿征地的情况下愿意退出农地，接近半数。分特征进行考察，持此观点的样本人群比重在所有类型群体中也均居首位，尤其是家庭收入处于中等以下水平的群体更是高达58.3%。当前，城镇化、工业化的发展使得土地资源的稀缺性和价值性日益凸显，农民对此予以积极反应并怀有强烈期望。
（4）牢靠的城镇生存基础是重要的退出农地前提。总体看，分别有41.9%、29.5%、18.3%、20.9%的样本人群愿意在稳定非农就业、土地置换城市房屋、土地置换社会保险、解决子女就学就业的条件下退出农地。农民有勇气“退”的前提必须是有信心“得”。既然失去的是赖以生存的农地，得到的就必须是相对应的城镇生存条件与生活基础，涉及就业、住房、社会保障、子女等方方面面。
表3农村转移人口的退出农地条件构成分析单位：%
注：除选择“永不放弃”的群体外，本题设定其余群体均可填写多种选项，故每一类型群体的选项比例总和不等于100%。三、农村转移人口农地退出问题的基本判断
1.推动农村转移人口退出农地的核心命题：化解保障困惑
在农地处置问题上，农村转移人口往往怀有复杂的心理，既因持有农地的用途而难以割舍，又因退出农地的条件而可待商量。前者昭示着其小民式的朴素，实质是拥有的可支配资源不多，他们或主动或被动地围绕农地来安排生产生活，故倍加珍惜与敏感。后者则体现的是其小农式的世故，实质是意识到保守故土非长远之计，他们或自觉或不自觉地不反对以退出农地为代价来进行资源重新配置，进而获得改变生存状态的契机。然而，无论是“持”的理由，还是“退”的条件，都反映为对资源的争取，归根结底表明了农村转移人口对保障问题的重视。
土地具有生产与保障两大基本功能。生产功能是指土地在一定社会经济条件下，与劳动力和生产资料相结合来完成农业生产过程，承载向社会提供农产品的使命，具有较强的公共性与外部性。农村转移人口属于个体农民，更看重的是土地的保障功能，即在农村社会保障制度尚未健全的情况下，土地所产出的农产品和提供的收入既是其难以割舍的当前利益保障，又是其不可或缺的长远生存保障。既然农村转移人口对待农地的既有态度取决于保障层面的现实考虑，那么鼓励其退出农地的着力点也只能且必须是建立新的保障基础。 2.推动农村转移人口退出农地的必要方式：坚持资源置换
农村转移人口重视保障问题，但能够接受保障基础的变更，关键在于保障程度是否如意，新的保障基础至少不能低于以往依靠农地所带来的保障满足感。从调查情况看，农村转移人口对保障的理解更多来自于物质角度，退地意味着失去现有农村的财产权利，必须以相对应的未来城镇的生存资源作为补偿。据此，若要打动谨慎、务实的农村转移人口“退地进城”，就必须提供新的资源替代以往的农地资源作为保障载体，以体现资源置换的原则。在新资源的择定上，要致力于实现农村转移人口个体理性与国家集体理性的融合。一方面，考虑科学合理性，不能“由上而下”地从想当然出发，要尊重农村转移人口的需求意愿，避免“政策失灵”；另一方面，重视现实可行性，辩证看待农村转移人口的利益诉求，不能因过于急进而不考虑财力、物力等政策资源的供给压力，杜绝“政策梗阻”。更为重要的是，要正视农村转移人口的人力资本水平与经济社会的未来发展趋势，从农村转移人口迁移城镇后长远生存与发展的角度进行资源配置。就新资源的具体形式而言，不应再局限于传统的、静态的、形式单一的自然资源，而应过渡到现代的、动态的、多元的、制度化的社会资源，体现城市文明与工业文明的特点。简言之，以市民化为方向，通过完善公共服务制度体系，赋予农村转移人口涵盖劳动就业、义务教育、公共住房、社会保障的公共资源。
3.推动农村转移人口退出农地的有效路径：瞄准目标人群
考虑到农民人群的庞大基数、观念转变的时间差、资源置换的效率与城镇化的进度，农村转移人口退出农地注定将是一个长期性、艰巨性、系统化的工程。正如韩俊所言，让农民彻底放弃承包地和宅基地进城落户定居这条路，今后二三十年内走不通。⑧然而，国家发展战略调整时不我待，决策层不能静候农村转移人口退出农地行为自然演进，而要主动选择有效路径来加快进程。概括而言，即瞄准目标人群，优先引导、统筹规划、合理安置，形成“鼓励一批，退出一批”的局面，促成“以点带面，渐进消化”的效应，稳步推进农村转移人口退出农地，这也是农村转移人口有序迁移的应有之义。
四、推动农村转移人口退出农地的政策建议
1.转变农村转移人口的农地保障思维
以资源置换来调整保障基础为农村转移人口退出农地提供了可能，但这仅是在外部环境上为农村转移人口退出农地创造了条件。目前，仍需加强对农村转移人口的思想引导，降低其固有的农地保障思维，使其积极顺应时代发展并接受新的保障模式。一方面，重视舆论宣传对农村转移人口的激励作用。通过新闻媒介、网络体系、社区组织、中介机构、党政部门等各种渠道，强化农村转移人口对于城镇医疗、养老、工伤等社会保障制度的认知能力与解读能力，消除其对城镇教育、卫生、文化等公共服务体系的理解误区，提高其退出农地后获得可预期新归宿的信心。另一方面，发挥先期退出农地人群在农村“圈层社会”中的示范效应。积极利用各种行政及社会资源，在住房、就业、子女教育等各领域妥善安置先期退出农地人群，使其较好地融入城镇社会。同时，以先期退出农地人群为样板，在以宗族、乡亲等为纽带的农村社会关系中广泛传播，带动后续观望群体加入退出农地人群行列。
2.健全农地退出利益补偿机制
农村转移人口是理性经济人，显性的利益补偿是其现阶段退出农地的主要驱动力。国家发展战略调整不是以损害农民利益为代价，决策层尤其需要健全农地退出利益补偿机制，以避免拉美、印度等国家所呈现的大量都市贫民窟现象。我国的农地退出利益补偿由来已久，但备受争议，其焦点集中在补偿标准与补偿费用分担上。对于前者，要以保障退出农地人群基本生活需求为依据，通过货币补偿与城市融入给农村转移人口带来的非收入效用来抵消其失地后所失利益，如分别针对退出农地家庭成员发放养老金、失业补助金与教育助学金等。对于后者，要确立由受益企业、地方政府、中央政府为出资主体，涵盖土地转让租金、地方政府支农资金、中央财政专项资金的补偿费用分担方案。尤其需要指出的是，为保证补偿效率及效果，补偿费用应尽可能减少对土地出让金的依赖，转而加大财政专项转移支付力度，以补偿金额足额、及时发放到退出农地人群手中为基准，尽可能避免出资主体间利益博弈的负面影响，压缩中间环节的交易成本。
3.加快农村转移人口市民化步伐
市民化既是农村转移人口退出农地后的必然归宿，又是打消其保障顾虑的直接途径，更是新型城镇化建设的题中之义。具体而言，加快农村转移人口市民化进程，要从以下几个方面着手：一是利用后发优势，吸取国外的经验与教训，既要注重城镇基础设施建设，更要坚持以人为本，赋予农村转移人口更多的人文关怀，帮助其实现新的社会融入，包括创造公平的制度环境、推动劳动力市场改革、创新社会管理体制、改善农村转移人口的综合素质和心理健康状况等。二是在农村转移人口的成本分担上，构建多元化成本分担主体，各主体各司其职，协同运作，推动农村转移人口市民化。省级政府从整体上负责辖区的公共服务投入；地方政府主要承担扩建城市所需的功能设施、社会设施、市政基础设施的投资成本及属地内公共服务支出；企业承担劳动保障成本；农村转移人口承担生活成本。三是避免“各自为战、单兵突进、无序改革”的局面，全方位、立体化地制定涵盖财政支持政策、税收支持政策、金融支持政策、住房支持政策、利益表达支持政策和社会网络及社会组织支持政策在内的综合配套措施，建立工资合理增长机制和劳动权益保护机制，实现公共服务均等化，健全城镇住房保障体系，完善各项社会保障制度。
4.加大农村转移人口重点人群的退出农地支持力度
农村转移人口退出农地尽管在理论探讨上已较为成熟，但在实践中仍处于摸索阶段，在形式上应采取迂回式的渐进协调退出，这决定了以重点人群为突破口进行政策先行先试尤为必要。根据调查情况，30岁以下青年群体、文化程度较高群体、家庭条件较好群体所具备的人力资本水平较高，思想观念较为开明，他们对退出农地以及退出农业领域的前景较为乐观，对迁居城镇的意愿较为强烈。因此，可将其列为目标人群，通过完善以就业准入、就业登记、就业服务、劳动保障、就业培训为主要内容的就业促进机制，重点支持其在城镇站稳脚跟并积极接受新的生活理念与生活方式，提高该部分群体转移到城镇的信心，增加其转移到城镇的比重。 注释
①③国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化：制度创新与顶层政策设计》，中国发展出版社，2011年，第3―10、124―125页。②程名望：《中国农村剩余劳动力转移：机理、动因与障碍――一个理论框架与实证分析》，同济大学出版社，2012年，第254―255页。④郑兴民：《中国城镇化进程中的农民退出机制研究》，人民出版社，2012年，第113页。⑤⑥《中国社科院研究显示，八成受访农民工表示不愿放弃农村户口》，《农村实用科技信息》2011年第3期。⑦张翼：《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》，《中国人口科学》2011年第2期。⑧韩俊：《承包地宅基地是农民的财产不是国家福利》，《中国县域经济发展高层论坛》2010年12月19日。
