坚持依法协商推进社会主义协商民主建设
一个国家实行什么样的民主形式，很大程度上是由这个国家所处的历史阶段以及这个阶段所面临的历史任务决定的。中共十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，并强调“健全社会主义协商民主制度”，“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”的目标。党的十八届四中全会为实现这一目标指明了方向：坚持依法协商。依法协商是保障人民当家作主实现社会主义协商民主的重要途径，是我国加强社会主义协商民主建设的目标要求
一、依法协商是我国社会主义协商民主发展历程中长期遵循的准则
协商民主的基本含义是协商主体通过自由平等的公共协商参与决策。协商民主概念源自西方，但基本原则、主要内涵和实现途径，早在新中国成立之前就有了理论的探索和丰富的实践，而依法协商是我国社会主义协商民主发展历程中长期以来遵循的准则。“依法协商是指协商民主实践要遵循法治原则，即民主协商要法制化，所有协商参与人要在协商法律制度下进行协商，任何人不得有凌驾于法律之上的权利。”我国协商民主发展的历史脉络可大致分成四个阶段：
第一个阶段，从新民主主义革命时期的“三三制”民主政权到1949年的新中国成立，是协商民主制度在我国的产生形成期。
我国政治协商制度建设的萌芽可追朔到抗日战争时期，中共创立的以“三三制”政权形式为主要内容的民主政治制度，在选举民主的基础上添加了协商民主的要素，为我国政治协商制度建设开创了先河。
中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着协商民主开始在全国范围内实施，协商民主思想形成，新民主主义协商民主制度的确立。这次政协会议在特定历史条件下代行了全国人大的职权，通过具有临时宪法性质的“共同纲领”，制定“中央人民政府组织法”等重要法律。在 1954 年宪法出台之前，《共同纲领》是具有临时宪法的功能，为中国社会主义协商民主提供了最早的宪法依据。《共同纲领》中规定了中国人民政治协商会议的性质，“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式”。紧接着对人民政协在普选的全国人民代表大会召开前和召开后的职能进行了界定。这时的协商民主制度，由于是人民内部各个阶级包括与剥削阶级之间的民主协商制度，从其性质来讲，属于新民主主义政治范畴的协商民主，也即新民主主义协商民主。
第二个阶段，从新中国成立到1954年全国人民代表大会召开，人民政协代行全国人民代表大会职权，完成创建新中国的历史使命，这是协商民主制度较快发展的时期。
1954年，第一部《中华人民共和国宪法》诞生，明确界定了 “人民主权”原则。现行宪法延续了这一规定，为社会主义协商民主存在和发展提供了根本的依据。
第三个阶段，从1954年到1966年，人民政协作为社会主义民主的重要形式，继续在国家政治生活中发挥重要作用，初步形成了我国选举民主和协商民主相辅相成的格局。
然而，1957年反右斗争扩大化至1978年党的十一届三中全会召开前，协商民主制度的发展遭遇了严重挫折，留下了沉痛的历史教训。尽管如此，协商民主的制度载体――民主党派和人民政协在这一时期仍艰难地得以保留。
第四个阶段，从1978年至今，协商民主作为我国社会主义民主两种重要形式之一，得到确立、发展和完善，“协商民主”概念确立，“两种民主形式”的科学概括和人民政协协商民主理论形成。
1978年党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设新时期。也将我国的协商民主制度建设推进到一个新高度。我国的选举民主和协商民主在规范化、程序化、制度化等方面取得了突飞猛进的发展。
1987年党的十三大明确将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一重要概念正式写入党的政治报告；1991年江泽民在“两会”党员负责人会议上，第一次提出了我国社会主义民主有两种重要形式的观点。1992年党的十四大将“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”正式写入党章；1993年八届人大一次会议将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法，使其上升为国家的意志，为社会主义协商民主的发展和完善提供了具体的法理依据；1997年党的十五大将坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度归纳进党在社会主义初级阶段的基本纲领和基本经验；2005年以胡锦涛同志为首的党中央制定了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，在党的政治报告中，明确地将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度归纳为中国特色社会主义制度的组成部分。2006年2月，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》第一次把我国社会主义有两种民主形式的问题，写进了中央文件。
随后，2007 年 11 月国务院新闻办在《中国的政党制度》白皮书中，又进一步明确阐述了“选举民主”和“协商民主”这两种民主形式，并强调指出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”标志着协商民主这种政治制度在我国的正式确立。
中共十八大在总结我国民主政治实践经验的基础上，以党代会这一党的最高权力机关，通过的报告和决议这样的权威形式，从政治上和理论上确立选举民主和协商民主这两种民主制度。
可见，协商民主在我国革命、建设和改革实践中经历了从新民主主义协商民主到社会主义协商民主的发展历程，尤其是在建国后逐步向规范化方向发展，至今已“相关的制度化建设取得了巨大的进展，已基本实现有章可循、规范化运作、程序化管理，就现代法治的精神实质而言，的确已经步入了法治化的轨道（尽管仍需要进一步完善）。”可以这么说，依法协商一直是我国协商民主发展历程中长期以来不懈追求的目标。 二、坚持依法协商是社会主义协商民主建设的重要保证
民主和法治是现代社会的基本特征，也是我国社会主义核心价值观的组成部分，两者相辅相成、互为交融。民主理念是法治形成的基础，而法治又是民主制度顺利运行的保障。现代民主都是法治民主，必须有科学的法律和规则来加以规范。因此，坚持依法协商是社会主义协商民主建设的重要保证。具体而言：
（一）依法协商保证了我国协商民主的规范化、制度化、程序化发展
1.宪法惯例是协商民主制度化发展的重要依据
民主生活中存在着大量的关于多党合作和人民政协领域的宪法惯例，这些宪法惯例虽没有明确的条文和法令，但在社会主义协商民主的实践中却实实在在地发挥着非常重要的作用，是协商民主制度化发展的重要依据。如重大方针政策出台或重要人事安排，中央事先都要征求各民主党派领导人和无党派代表人士的意见；各级人民代表大会和政治协商会议每年春天同时召开，政治协商会议都要稍提前召开；政府工作报告在递交人民代表大会前，事先都要征求各民主党派和无党派人士的意见；全国政协委员列席全国人大会议等等。
2.实体性规范文件保证了社会主义协商民主的有序健康发展
宪法原则、宪法惯例和宪法条文的有关规定只为协商民主的实现提供了最根本最原则性的总体依据。社会主义协商民主的有序健康发展，更多地是要依靠实体性规范文件对其进行保障。
有关社会主义协商民主实体性规范文件主要有《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议章程》和中共中央下发的[1989]14 号文件、[2005]5号文件、[2006]5 号文件等。
全国政协第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议组织法》，1954 年改为《中国人民政治协商会议章程》。随着形势的变化，1978 年和 1982 年又制定新章程，后又历经修订。《章程》对人民政协的组织原则、工作原则和全国和地方人民政协的产生和职权等作了明确的规定，一直是各级人民政协开展工作的基本依据。
为不断推进社会主义协商民主的制度化、规范化发展，中共中央分别在1989、2005 和 2006 年下发三个重要意见。1989年 12 月出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》拉开了多党合作工作的规范化、程序化序幕。此后出台的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，为新阶段多党合作工作的开展提供了一个新的纲领性规范文件。2006 年 2 月的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》是党的历史上第一个专门对人民政协工作进行规范的重要文献。为新时期进一步推动社会主义协商民主的制度化、规范化和程序化建设打下了坚实的基础。
值得期待的是，2014年10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》即将出台，我们有理由相信构建程序合理、环节完整的协商民主体系的目标将进一步实现，新的实体性规范文件的不断出台必将能为我国社会主义民主政治注入新的活力。
众多实体性规范文件有利促进了社会主义协商民主向规范化发展，依法协商是社会主义协商民主规范化发展的重要保证。
3.程序性规范文件推动了社会主义协商民主的有效实现
社会主义协商民主的程序化是制度化和规范化的具体实现。我国多党合作和人民政协工作有许多各种层面的有关程序和措施的规范，在这里统称为程序性规范文件。
首先是人民政协的程序性规范文件。人民政协是社会主义协商民主的主渠道，是社会主义协商民主制度化、程序化发展最充分的实现形式。关于人民政协的程序性规范文件有《中国人民政治协商会议章程》中相关运作程序、《中国人民政治协商会议全国委员会常委会工作规则》等等，这些文件对人民政协的具体运作程序和工作程序作出了较为详细的、具体的规定。
其次是民主党派座谈会纪要。如 1997 年 8 月的《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》和 1996 年、2000 年和 2004 年相继出台的三个《关于民主党派组织发展若干问题座谈会纪要》等。这些会议纪要内容具体、明确，具有较强的程序性，对规范多党合作中民主党派的自身建设和更好发挥作用具有重要意义。
另外，近年来，在国家《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》等法律条文中对听证制度的规定也促进了各级行政机构的立法、行政听证制度的出台和实施，听证制度作为协商民主一种实现形式，也是协商民主运行的规范性文件。
（二）依法协商保证了我国社会主义基层协商民主建设不断创新
各级地方往往在贯彻中共中央意见和精神的基础上，依据地方实际情况制定出更为具体的便于实施和操作的具有地方特色的规范性文件。这些地方性规范文件因为比中央文件更加具体，更具地方特色和实际操作性，所以在保证我国社会主义基层协商民主建设方面发挥着重要作用。
以福建省三明市为例，三明市政协根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，大胆创新，在全市乡镇（街道）全面组建政协委员联络组。这一探索实践，对于推进基层协商民主制度建设，推动政协工作向基层拓展延伸，调动基层政协委员履职积极性，具有重要意义。2012年2月，在尤溪县、永安市分别组建各乡镇、街道政协委员联络组取得实践经验的基础上，三明市政协印发了《关于组建乡镇（街道）政协委员联络组工作的意见（试行）》，要求按照工作属地或者居住地就近原则，各县（市、区）在各级政协委员3人以上的乡镇（街道）组建政协委员联络组（以下简称联络组）。通过联络组这一平台，当地党委政府就乡镇（街道）重大问题在决策前与基层政协委员和群众代表进行协商讨论并尽可能取得一致意见，使党政决策更加科学、民主；党委政府与群众之间搭起了“连心桥”；县级政协组织和委员能够更多地接“地气”；扩大了政协组织的社会影响力；有利于征集基层委员和群众对政协工作的意见和建议，以改进政协工作。 三、社会主义协商民主建设在依法协商方面存在的问题
我们党高度重视加强社会主义协商民主制度建设，不断推进协商民主广泛、多层、制度化发展。但是目前我国社会主义协商民主实践中在依法协商方面仍然还存在许多突出问题：
（一）依法协商的意识不强，协商主体的平等性有待增强
目前的执政党和政府掌握着充分的权力资源、信息资源和社会资源，在协商民主的过程中占有明显优势，因而一些依法协商意识淡漠的党政领导在内心和行动上有时自觉不自觉地表现出一种高高在上、盛气凌人的架势，不屑于民主协商；或者主导协商的过程和结果，导致协商形式化、无效化。
（二）依法协商的制度机制有待完善
现阶段，我国协商民主的主要制度框架已经确立，而且比较科学合理，但在具体制度机制方面还存在着一定的欠缺，具体表现为过于笼统，过于宽泛，缺乏必要的程序和步骤，难以操作。影响了协商的效果。
（三）依法协商的深度和广度有待拓展
一方面体现在依法协商的内容上。目前协商的议题大多是涉及经济、文化、生态、社会等非政治性内容，还没有涉及深刻的政治问题，依法协商的深度不够。另一方面，体现在民众的参与度上。除了社会知名人士和精英分子以外，大批社会弱势群体还难以切实参与。
（四）对依法协商结果应用的监督有待强化
在目前协商民主的实践中，对依法协商结果的有效应用缺乏必要监督，导致协商结果很难体现，以至于党派、政协、民众的协商意见或建议得不到如期的贯彻落实。
四、建设社会主义协商民主体系以推进依法协商进程
制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，加强社会主义协商民主制度建设，要推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。依法协商不能无法可依，因此建设社会主义协商民主体系，必须坚持立法先行，以加快制定和完善涉及协商民主建设的法规体系，真正从源头上推进依法协商目标的实现。
一要制定规范协商内容的法规。明确什么内容要在政协协商，什么协商计划由党委政府研究出台，什么协商计划由政协提出、党委批准。一方面，要在拓宽协商民主的内容范围上做出法律规定，让协商民主触及政治、经济、文化、社会、生态各个领域。另一方面，要在拓展协商主体参与度上做出法律规定，调整和优化协商主体界别设置，扩大社会参与覆盖面，增强协商民主的广泛代表性和包容性。
二要制定规范协商程序的法规。协商民主必须要有程序和步骤作保障，要具有一定的流程设计法律规定。可以考虑制定诸如《立法程序法》、《行政程序法》等涉及协调民主的程序性法律法规，大致应规范好：协商前的对协商议题、协商主体、协商时间的确定；协商过程中召集协商主体通报协商议题、确定协商时限和协商形式、以及进行具体协商的过程把握；最后协商后协商意见办理和反馈等等若干环节，而且还要对每个环节的具体细节做出明确规定。只有通过这种制度化、规范化、程序化的设计，才能避免和解决协商民主活动中存在的随意性问题。
三要制定明确协商主体地位平等的法规。协商民主作为一种对话、沟通、审议、交流的民主形式，协商主体平等是其首要的基本精神和内在要求。因此，在协商民主法规制定时，要充分考虑协商主体平等性的内在要求，提供相应的地位平等、信息平等、机会平等的法律保障，并且还要制定针对党政领导干部协商不作为的责任追究的法律规范，以增强领导干部依法协商的自觉性，杜绝因对协商不重视而出现走过场现象，唯有如此，协商民主的效能才能在现实政治生活中真正体现出来。党政主要领导或部门负责人与各党派团体及相关界别委员才能在平等和谐的氛围中进行充分协商。
四要制定强化协商监督的法规。要在协商民主的各个层面、各个环节、各项制度中制定对协商结果的监督检查、督促查办、评估评价等内容和要求的相关法律，明确规定不执行协商结果应该承担的法律责任以及加大惩处力度，建立对协商民主制度执行情况的考评机制。在法规层面积极探索在民主协商的参与主体方面如党政、党派、人大、政协内部规定建立专门接受和进行协商监督的机构，或者是规定设立接受和进行协商监督的评估部门，加大对协商结果执行情况的监督力度，从而使协商民主更具实效性。
通过以上的分析，我们可以得出结论，社会主义协商民主的产生和发展的整个过程一直比较重视法治化建设，法治化建设是协商民主健康、有序发展的基本保障。所以说，坚持依法协商，是中国社会主义协商民主发展的重要经验，是社会主义协商民主建设的重要保证。如果之前的依法协商，主要还体现在国家和政党层面上，那么将来随着社会主义协商民主不断向社会更广泛、多层发展，有关协商民主的法律、法规建设将会更加任重而道远。但是我们有理由相信，随着依法协商的不断加强和完善，党的十八大提出的：“到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”的目标一定能实现。
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