关于积极推进党内民主法治化的思考
[中图分类号] D26
[文献标识码]A
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-040
[文章编号] 1671- 5918（2015）09-0084-03
[本刊网址] http：//www.hbxb.net
十八届四中全会《决定》明确提出，以保障人民当家做主为核心，推进社会主义民主政治法治化。由于党是中国特色社会主义事业的领导核心，是社会主义法治的领导者。党内民主的法治化水平，必然影响带动着国家和社会的法治化水平。因此，深入探索推进党内民主法治化问题对于加强党的建设、推动社会主义民主政治建设具有重要的现实意义。
一、党内民主的制度化、法治化
党内民主同民主的一般含义一样可以概括为两个方面：一方面体现在党内政治生活中。就是全体党员在平等的基础上，根据党章和相关党内法规的规定，直接或间接地参与管理党的事务。党内民主是党的生命，它取决于全体党员和各级党组织意愿、主张的充分表达和内在积极性、创造性的充分发挥。另一方面，党内民主是作为一种制度而存在，亦即党内民主制度化。主要是指党内民主的内涵符合法制要求，其运行遵循党内法规，按制度规范和程序办事，并接受制度的约束和监督，从而实现党内民主制度系统化、程序化、常态化等。因此党内民主是科学的制度设计和正常的政治生活的有机统一。
作为制度层面的民主它并不会天然地存在，是党在长期实践中对民主理念、内涵、形式等进行深入总结，认识到民主要得到党内最大多数人的认可和遵守，必须实现制度化：通过规范化的制度形式，使党内民主合法化、固定化，成为人们共同的行为准则。制度化的民主为党组织和党员提供了一套稳定有序有保障的享受民主的机制，保证了党内民主作用的充分发挥和民主机制的有效运转。
民主制度化的进一步发展就是民主的法治化。法治化是制度化的深入推进，是制度建设的有力保证。党内法律法规作为一个政党的正式制度，其稳定性和约束性是其他制度所不具备的。党内民主规范的法治化，就是把广大党员普遍认同的并具有合理性的民主制度，在党内用成文法规的形式明确和固定下来，把党内民主治理纳入法治化的要求之内，进而使法治化的民主要求内化于全党党员心理意识，实现党内政治生活的有序参与和党内民主生活的健康发展。
二、党内民主必须制度化、法治化
如同社会主义民主和社会主义法治的关系一样，实现党内民主的制度化、法治化是党内民主发展的必然需要，也是加强党的建设、实现党的建设科学化的必然要求。
（一）党内民主法治化是党的事业健康发展的必然逻辑
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，从建党开始就把民主集中制作为根本的组织制度和领导制度而写进了自己的纲领，长期坚持党内民主，领导中国人民反对封建专制，致力于中国社会民主的真正实现。因此，党内民主制度化是党一贯的优良传统，也是党始终保持先进性、纯洁性的内在力量源泉。
从党的历史发展历程来看，党内民主必须制度化、法治化，这是历史发展的必然逻辑，是深刻总结党的历史经验的而得出的重要结论。中国共产党九十多年来的历史已经反复证明，党内民主制度建设直接关系到党的生命，关系到党和国家事业的兴衰成败。什么时候党内民主发扬充分，党内就充满生机活力，党的事业就兴旺发达；反之，就遭到挫折甚至停滞不前，特别是十年“文革”时期，党内民主受到极大破坏，各种党规党纪被践踏破坏，党和国家的事业因此受到极大的损失。这种惨痛的教训极大地提高了党对于民主要制度化、法治化重要性的认识。1980年邓小平明确提出制度性问题更带有根本性、稳定性和长期性。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”（1）。“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（2）“民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”（3）因此推动党内民主制度化、法治化化是党和国家事业健康顺利发展的必然要求。
从党是中国特色社会主义建设事业核心的地位来说，在制度上、法律上保障和发展民主，是党内民主自身发展的内在规律要求。政党是民主政治发展的产物，也是推进民主政治进步的工具。致力于民主政治的党，其自身也应当是民主的。在我国，党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用，民主政治所要求的法治原则，也必然对党的民主建设提出对应的要求，在发展党内民主过程中反映法治原则。
（二）党内民主法治化是党内民主自身发展的必然逻辑
如同发扬社会主义民主和建设社会主义法治的关系一样，党内民主是党内法治的基础和前提，党内法治是党内民主的制度化、法律化。离开了法治，党内民主不仅会失去规范和保障，而且会导致无政府主义和个人专制。这是因为，党内民主作为一种党内政治生活状态，内发于广大党员自身的民主诉求只有通过法制化才能使其具有长期合法性，才会发挥持久的规范约束性作用。
就目前党的民主制度建设而言，一方面，党内民主发展的步伐加快，但党内民主的保障性制度规定、党员民主法制意识的素质等问题都亟待解决。当前社会正处于转型期，党员思想行为方式多变，民主诉求多样，只有发挥党内党纪法规的规范引领约束作用，才能保证党内民主发展的正确轨道。因此，需要对党内民主进一步作出法治性的制度安排。另一方面，党内民主缺乏国家法律这样的强力支持，民主的实现程度往往依靠党员干部的内心自律，而实践已经证明，个人意志具有随意性、多变性，往往是不可靠的，而法治具有的客观性、确定性的特点决定了其根本性、长期性、稳定性的作用。因此，只有把党内生活纳入法制化轨道，确立党章及党的法规在党内生活中的权威性，才能从制度上保证党员各项民主权利的充分行使，保持党内民主生活的正常有序，保证党和国家各项事业的健康持续发展。 三、推动党内民主法治化的路径分析
党的十八大以来，习近平总书记多次强调全党要运用法治思维和法治方式，将从严要求和依靠制度结合起来管党治党。总书记还指出制度建设的基本途径就是把中央要求、实际需要、新鲜经验结合起来，制定新的制度，完善已有的制度，废止不合理的制度；制度执行要体现刚性特点，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外等等。这些重要论述体现了加强党的制度建设的内在规律，为我们加强党的建设、依靠制度管党治党，特别是党内民主制度化法治化提供了基本遵循。
（一）以保障党员民主权利法制化为根本
党员是党的主体。党内民主法治化实际上就是实现全体党员共同参与和管理党内事务的政治权利的制度化、法规化。因此，实现党内民主法治化，最根本的就是要真正使党章及党员权利保障条例等党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等各项民主权利进一步得到法规的保障。从党的十七大报告指出“尊重党员主体地位”到党的十八大报告“保障党员主体地位”，“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”，可以看出，党员主体地位和党员民主权利的制度建设得到切实加强。下一步落实保障党员权利制度法制化，一是要按照十八大报告的要求，以完备的制度保障党内民主，进一步提高党内民主制度体系化水平，营造开展批评和自我批评、党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境。二是完善党员权利保障的具体程序规定，特别是结合在全党普遍开展的群众路线实践教育活动的成功经验，把其中一些行之有效的做法制度化，把一些成熟的制度上升为党内法规。三是要以推动党内基层民主法治化为切人点。因为，党内基层民主是党内民主建设的基础，基层党员的民主创造力最丰富，发扬民主的诉求最强烈。扩大党内基层民主，目前重要的是要建立健全党务公开机制，规范基层党务公开程序，增强党内生活原则性和透明度，扩大党员对各项党内事务的参与度。四是要健全党的代表大会制度，落实党代表大会常任制，不断探索在党的代表大会闭会期间发挥代表作用的方式和途径；以充分尊重选举人意志为前提，改革和完善党内选举制度，完善选举办法，创新选举形式，促进选人用人各项规章制度法规化等等。
（二）以坚持和完善民主集中制为重点
坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的民主集中制，是党的根本领导制度，是党内民主制度中最核心、最根本的部分。长期以来，我们党在党内民主集中制度的建设方面成就斐然，先后颁布并实施了旨在保障和促进党内民主发展的一系列党法党规等，已经形成了一整套民主集中的制度框架体系。同时也要看到，贯彻执行民主集中制的状况同党内民主发展的新要求相比，还存在着一些不足，诸如，一些地方和单位民主和集中都不够的问题、制度规定过于笼统、原则，制度执行不力，制度的规范性、可操作性、约束力还比较差等等，都有待进一步健全和完善。解决这些问题，当前的主要任务是首先要根据新情况新形势，完善已有制度的配套建设，逐步建立一整套保障民主集中制贯彻执行的具体制度，并把一些成熟的好做法用准则或者条例的形式固定下来。比如对集体领导制度，应着重探索改进集体决策的程序、方式，使之与现代民主社会的新特点相适应。其次，要把已有的规定和制度严格执行起来。必须强调制度面前没有特权，任何时候、任何情况下，领导干部都必须自觉遵守和执行制度，严格按照民主集中制的原则和程序办事，坚持集体领导和依法民主决策，维护制度的严肃性。
（三）以建立健全党内法规体系为基础
建立健全党内法规体系是党内民主法治建设的基本途径。改革开放以来，我们制定和实施了一系列重要的党内法律法规，有力提高了党内民主法制化建设，促进了党的建设科学化水平。但是，不容否认在实际工作中仍然存在的“有法不依”或“依法不严”问题，影响和制约了党内民主制度建设的效果。因此，当前建立健全党内法规体系的重点是：一是制定科学的党内民主法规运行程序。要改变以往制度法规制定方面存在的“重实体，轻程序”的倾向，强化程序性规则建设，比如党的正式会议的规则，集体决策的程序规则，决策决议执行的规定等等。程序性规范的制定，做到要既要符合法定程序又要增强其透明性、充分得到广大党员的认同，从而增强法规规范的政治合法性。二是强化制度执行的刚性约束。实践证明，只有刚性约束、强力推动才能确保党内法规的有效执行。所谓刚性规定就是一旦形成了决策决议等就必须坚决执行，不能推诿拖延；就要做到对违规行为要查实纠正，没有任何例外；对于出现的问题，无论有多复杂，都要查清证实；对违规者，无论是谁，都依法追究。只有不折不扣依法执行，才能真正把党内法规的各项制度落到实处，发挥其应有的作用，才能保障党内民主的充分发扬。三是健全和完善的党内民主监督制度体系。从党内政治生活的过程来看，实行监督的过程就是发扬民主的过程。党内监督的效果直接关系到党内民主方面法律法规的贯彻执行。从目前实际来看，健全党内民主监督制度，要坚持党要管党、从严治党的原则，贯彻落实党内监督条例等党内法规，形成一整套体现“以权力制约权力”和“以权利制约权力”、合理、完整、科学的监督机制。具体来说，一是通过改革权力过分集中的领导体制和建立健全权力“分权制约机制”，亦即建立以权力来制约权力的领导体制。进一步明确党内权力的来源和责任：在党内，党员选举产生的党的代表大会是党内最高权力机构.党的全委会和常委会都要对其负责，受其监督。二是党内决策的集体领导、重要情况通报和报告、民主生活会、谈话戒免等各项具体制度要严格梳理、相互配套、互相制约，互相作用，从而形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督运行机制。三是通过建立健全党内党员相互之间批评、检举和监督权利的保障制度、民主评议党员特别是主要领导干部等制度，不断拓宽广大党员进行党内监督的渠道和形式。
（四）以增强党员法治意识为前提
法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从。实现党内民主法治化，需要在全党强化法治意识，把党内法规制度内化为信仰理念，外化为行为准则。据此，要努力做到：一是促进全党形成良好重视民主、重视法治的环境氛围。通过深入持久的民主法治教育，使广大党员要不断提高法律素养，坚决摈弃“以言代法”、“以权压法”等错误思想和做法，强化党内民主法治理念，坚持法治建设与道德建设相结合，形成坚持民主、遵守法制的自觉意识。二是抓住党员干部这个关键，不断要提高其法治思维和依法办事的能力。广大党员干部特别是主要领导干部要带头学法用法，切实提高维护民主、依法治理的能力，自觉运用法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情。三是健全有利于加强党内民主法治的各项机制，把党内民主法治建设成效作为衡量领导班子和党员干部作风建设、制度建设和工作实绩的重要内容，用制度法纪去推动党员干部民主法治能力的不断提高。
