村民听证质询会:基层协商民主的一种实践形式
村民自治发端于1980年代广西宜州合寨村以无记名投票方式选举村委会的实践。村民自治一开始主要是“代议式”的。它在本质上是一种精英式民主，一般性地排斥农民个体参与决策，无法发挥基层民主的训练功能。这不利于建构村庄的公共生活与公共文化，不利于培养村民的平等观念与自主意识。为矫正这种模式，民政部在1993年下发的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中，提出了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求。在这“四个民主”中，民主选举主要对应于“代议式”民主，民主决策、民主管理、民主监督主要对应于直接民主。此后，村民自治逐渐呈现出一种超越“代议式”民主的转向，日益吸纳直接民主的内容。各地村民自治的实践探索丰富多彩。安徽省蚌埠市五河县的村民听证质询会颇具协商民主特色，是基层协商民主的一种实践形式。
一、村民听证质询会的兴起
2002年3月10日，五河县大新镇大新村开始试行村民听证质询会。2002年3月30日，五河县决定在大新镇各村开展村民听证质询会的试点。其后，大新镇各村的这种论坛很快成为惯例。2002年8月20日，五河县举行试点总结会议，决定在全县推广这种民主形式。村民听证质询会迅速在五河县全面铺开。
五河县村民听证质询会的兴起主要有以下4个方面的原因。一是社会阶层分化。五河县在历史上以农业经济为主。随着改革开放的深入，乡村社会的阶层状况发生了很大变化。村民逐步分化为传统农业就业人员、乡镇集体经济就业人员、常年进城务工人员和新兴农民企业家等。这导致了利益诉求的多元化，催生了村民参与乡村治理的多样化要求。二是村民自治实践唤起了村民的参与意识。自1990年代开展以“三个自我”“四个民主”为主要内容的村民自治活动以来，经过十余年的锻炼，五河县广大村民参与乡村治理的积极性得到极大提高、能力得到明显增强。他们不再满足于“代议式”民主模式下的村民自治，要求在更大范围、更高层次上参与村务治理。三是“代议式”村民自治引发了不少乡村矛盾。随着农村改革的深化，村民日益发现原来的村民自治在形式和内容上都有一定局限：往往只是结果的公开，缺少过程的参与和监督，村民缺乏畅通的意见和建议表达和反馈渠道。这些问题导致了村民与村“两委”、乡镇基层政府之间的紧张关系。四是当地政府主动进行变革。五河县县委、县政府在处理乡村矛盾时发现，村务不够公开、管理不够民主、参与不够充分是引发当地乡村矛盾的根本原因。从1996年开始，五河县以村务公开为切入点，着力解决群众反映强烈的突出问题，在全县范围内普遍推行村务公开民主管理制度。此举很快就取得了较大成效，并引起了省市和中央的关注、肯定。五河县进一步把村务公开、民主管理向更高标准方向推进和更深层次延伸，进一步规范和完善村民自治的各项制度，组织和发动群众积极参与重大村务的讨论、决策和监督。由此，五河县的参与式民主建设取得了很大进展。它两次荣获“全国村民自治模范县”称号，被授予“全国村务公开民主管理示范单位”称号。
二、村民听证质询会的基本情形
村民听证质询会涉及3方面主体：村民、村“两委”成员、基层党政组织。前两个主体是论坛的直接参与方。不同主体在这一论坛中都有利益诉求：村民参与论坛是为了维护自身权益，解决与自身生产生活息息相关的乡村实际治理问题;村“两委”希望借助这种形式减轻来自上级政府和村民的双重压力，摆脱自身的“两难困境”，缓和与村民的矛盾;乡镇党政部门希望借助这种形式缓解治理压力，争取更大政绩。为了各自的利益诉求，各行动主体之间展开了对话讨论。三方的互动推动着村民听证质询会的发展。
（一）村民听证质询会的议程
在宏观上，村民听证质询会有4个环节。1.确定议题。为确保村民听证质询会收到实效， 村“两委”在举办会议之前一般都会进行调研，根据多数村民的意见确定每次会议的重点内容。为避免因主题不突出或者议程过长而影响协商效果，每次会议一般只确定一个议题。2.通知与会人员。与会人员包括所有成年村民，一般不少于20人，多则可达100余人。在会议举行之前3至5天，村“两委”发出公告，把会议时间、地点和主要内容公诸于众，鼓励群众积极自愿报名参加。村“两委”确定专人对报名参会的人员进行登记。如报名人员超出会议容量，则以村民小组为单位分配名额，以确定与会人员的最高限额，把参会人数控制在适度范围内。3.召开会议。在会上，村“两委”负责人先报告工作、介绍本次听证质询会的内容，尔后接受村民询议。对于村民的询议，村“两委”成员尤其是主要负责人要采取“一问一答”的方式，实事求是、心平气和地解答。对于热点难点问题，双方一起协商，提出解决办法。4.落实议案。对于在村民听证质询会上达成的共识性议案，村“两委”要及时逐条研究解决。对于重大党务、村务事项，村“两委”要及时提交党员大会、村民代表会议讨论决定，并在一个月内把实际解决措施和办理情况向村民反馈，真正做到事事有交待、件件有着落。
在微观上，村民听证质询会的议程有4项，总时长约为2个小时。1.村“两委”负责人报告会议内容。该议程约占会议总时间的15%，带有工作述职性质。2.民主评议村干部工作。该议程约占会议总时间的20%，带有监督性质。3.商讨村级重大治理事务。该议程约占会议总时间的40%，带有协商决策性质。4.形成议案、共识。该议程约占会议总时间的25%，带有表决通过性质。
（二）村民听证质询会的演进
经过试点，村民听证质询会在五河县全县推广。在推广阶段，村民听证质询会在各方面都发生了重大变化，逐步走向正规化、制度化（见下表）。
村民听证质询会试点前后比较 （三）村民听证质询会的特点
协商民主是自由平等的公民以公共利益为共同价值追求，通过理性的公共协商达成共识，在此基础上赋予立法和决策合法性的一种民主形式。从这个角度来看，五河县的村民听证质询会是基层协商民主的一种实践形式。它虽然是村民自治从“代议式”向参与式转变进程中的一种探索，带有一定的民主监督色彩，但主要是村民通过协商进行村务决策与治理的一种民主形式，具有比较明显的协商特点。
村民听证质询会与村民自治的主要形式存在区别。村民自治主要有两种形式：全体村民集体议事的村民大会、村民委派的代表组成的村民代表会议。比起这两种会议形式，村民听证质询会有自身的显著特点。1.村民大会由全体村民参加，村民代表会议由村民代表参加。它们的参与主体都是固定的。在村民听证质询会中，本村村民可以随时要求参加，10名以上村民联名提出的事项可以成为议题。这既调动了全体村民参与村务的积极性，又给每个村民提供了对村务发表意见的机会和平台。2.由于目前农村人员外出较多，按法定人数要求召开村民大会和村民代表会议存在困难，召开的时间也受限制。村民听证质询会不受前述因素限制，可以视实际情况随时召开。3.村民大会和村民代表会议往往是村“两委”为决定某个事项才召开。要村民或村民代表表态，最后形成决议或决定。村民听证质询会的主要目的是要求村“两委”把村级治理的热点难点问题，特别是财务收支状况、经济发展方案等问题向村民逐项说清楚;要求村“两委”人员现场接受村民的质询、监督;要求村干部倾听村民的意见并和村民集体讨论、共同决定村级重要事务的治理方案。
村民听证质询会与一般的民主评议存在区别。民主评议主要是评价干部的履职情况，带有较强的民主监督色彩。村民听证质询会虽然要对村“两委”工作进行评议以履行民主监督的职能，但更要就村级重大事务进行协商，以实现民主决策的功能。村民听证质询会既有评议也有商讨，最后还有票决。村民听证质询会是集协商、决策、监督于一身的民主形式。从议程安排和议题内容来看，村民听证质询会的民主协商色彩比较浓厚。
三、村民听证质询会的成效
（一）解决了村庄治理中决策主体缺位的问题
在“代议式”民主模式下，农村的决策体制主要有3个。1.村民会议。这是《村民委员会组织法》确定的讨论决定重大村务的权威性决策机构。它作为法定的村级民主决策组织形式，在实际运行中面临许多困难。一是参加议事的人太多，导致决策效率低下，挫伤了一些人的参与积极性。二是村民居住分散，自然村落多分布在方圆几公里甚至是十几公里的范围内，交通不便。三是经济体制改革给农户带来了生产自主性，村民流动性加大。这些因素使得定期召开村民会议比较困难。2.村民代表会议。它是一种代议性质的决策机构。依据《村民委员会组织法》，在村民会议授权的前提下，村民代表会议作为村级民主决策机构可以讨论决定村级重大事务。相比于村民会议，村民代表会议的参加人员要少得多，且易召集，决策时意见相对集中，能避免议而不决的情况，能够提高决策成效、降低决策成本。但由于村民代表的流动性较大及其参与治理的成本问题，这类会议往往难以按时召开。3.村“两委”联席会议。严格来讲，这种组织形式在做出决策方面没有法定权限。村委会只是由全体村民选举产生的村民会议执行机构，村党支部也不是村民自治的法定决策主体。村民听证质询会可以有效弥补上述决策体制的缺陷，较好解决村庄治理中决策主体缺位的问题。村民听证质询会符合立法者扩大直接民主的理念;能够较好避免规模难题;不要求参与者固定化，不会让参与者常年负担参与治理的成本;所讨论事项涉及村民切身利益，能够使村民积极参加。
（二）克服了村庄治理中的“有限理性”问题
西蒙的“有限理性”理论认为：“理性就是根据评价行为结果的某些价值系统来选择偏好的行动方案。”[1]“真实的人类决策，常常是依次顺序检查备选方案。我们可能知道，也可能不知道决策顺序的机制。在顺序检查备选方案的情况下，我们可以认为，评价过程中碰到的第一个满意方案，就是实际选择的方案。”[2] 现实的决策者处于完全理性与非理性之间的“有限理性”状态：其价值取向和目标往往是多元的，不仅受到多方面因素的制约，而且处于变动乃至彼此矛盾的状态;其知识、信息、经验和能力都是有限的，不可能也不企望达到绝对的最优解，而只以找到满意解为目标。村民自治仅仅依靠村“两委”几个人的力量和智慧是远远不够的。解决农村治理难题，必须发动村民广泛参与。五河县行政村的规模较大，发展起步较晚，有待解决事项较多。让群众积极参与治理，解决一些迫在眉睫的问题非常重要。在村民听证质询会中，村干部不仅要报告“干什么”“怎么干”，而且要参与民主讨论，问计于参会村民。这种商讨“能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化”[3]。事实证明，这一做法有效地克服了村民自治中的“有限理性”问题。
（三）促进了乡村社会的和谐稳定
村民自治必须解决好村民的切身利益问题。在村民听证质询会中，村民是论坛的主角，如何加快农村经济发展是重点讨论内容。双方认真商讨村级经济发展大计，集思广益，能够制定出更具针对性、可行性的决策，能够使村民成为决策的主动执行者。两方面的结合提升了村庄治理的绩效。截至2009年5月，五河县共举办村民听证质询会1285次，接受建议或提案1200多件，为群众解决疑难问题、办理实事800余件。这些举措有力地促进了乡村社会的和谐稳定。
（四）促进了基层民主政治建设
在推行村民自治之初，五河县的广大村民对基层民主表现出了很大的热情。但随着时间的推移，特别是一些地方沿用老方法，甚至出现程度不同的形式主义，使得一部分村民参政议政的积极性有所减弱，有人称之为“民主疲劳”“选举疲劳症”[4]。村民听证质询会不仅使广大村民找到了一种新鲜感，而且使他们拥有一个能够畅所欲言的平台。这使得他们在参与重大村务时能与村干部进行平等、直接的交流。村民在听证质询会中得到了锻炼，参政议政的积极性和素质都得到了较大的提高。有的村民反映：“听证质询会保证了我们能参与、能知情、能监督，是真正的民主。”[5]五河县的基层民主政治建设呈现出蓬勃生机。 （五）巩固了党的合法性基础
“社会变革和经济变革必然会引起许多传统的社会、政治组织的解体，并动摇人们对传统权威的忠诚。”[6]改革开放以来，执政党在农村的合法性面临着考验。这主要体现在决策问题、作风问题、村干部素质问题等方面。村民听证质询会有利于解决这些问题。村民听证质询会强化了监督制约，提升了村民对乡村治理的认可度，巩固了执政党在基层的合法性基础。
四、村民听证质询会引发的思考
随着五河县公开工作办公室的撤销和县委、县政府有关领导的变动，村民听证质询会逐渐被淡化。这不能不引发我们的进一步思考。
（一）村民听证质询会受到较少关注的原因
一段时间以来，浙江和四川等地的基层协商民主建设探索受到了政学两界的热切关注，引发了不少探讨和总结。五河县的村民听证质询会却少有人问津。其原因主要有以下几个方面。一是五河县地处中部不发达地区，政府的宣传公关力度不够。外界很少有人知道这一基层协商民主实践形式的存在。二是理论界很少有人参与其中。关于这一基层协商民主实践形式的研究成果几乎没有，甚至连当地的政治学会都没有对该问题进行过专门的调研。三是政治创新半途而废。新时期以来，不少地方的政治文明建设探索半途而废。
（二）村民听证质询会面临的不利因素
第一，村“两委”存在认识不足、恐惧心理，缺乏开展村民听证质询会的主动性。第二，村民受到的协商民主教育较少，村民听证质询会的实际效能受到制约。第三，主持人只受到有限的培训，审时度势、控制引导的能力有待提高。第四，领导机关在教育与督促村干部、解决主持人的有限培训问题、建立行之有效的议事规则方面存在不足。
（三）村民听证质询会逐渐萎缩的主要原因
一是合法性问题。村民听证质询会是对现行村民自治法律法规的突破。现行法律法规的修改又极其困难，一旦领导者变动了，继任者也就失去了冒着合法性风险坚持开展村民听证质询会的动力。二是领导机构的裁撤和主要领导的变动。村民听证质询会是由五河县村务公开工作领导小组直接负责领导开展的。2010年，在公开办撤销后，五河县就没有专门负责村民听证质询会的机关，乡镇、村陷入了群龙无首的境地。三是利益纠葛因素。在村民听证质询会上，一些能力不强、作风不正的村干部难免面临较大压力。这一部分人不会全力支持村民听证质询会。四是论坛本身存在问题。任何新政都不可能完美无缺，也不能包治百病。当有些问题得不到及时解决时，新政就会失去民意的支持，也会失去一线工作者的支持。村民听证质询会存在一些需要完善而未完善的地方。
（四）村民听证质询会的前景
中央高度重视社会主义协商民主建设。村民听证质询会虽然有许多不尽人意的地方，但是其合法性问题已经得到解决。在中央的明确要求之下，浙江、四川等地的基层协商民主实践不断完善并可提供借鉴，五河县的村民听证质询会有重新兴盛并完善的可能。
