发展协商民主与推进国家治理体系现代化析论
中图分类号：D610文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0013-04
作者简介：侯东德（1973-），男，四川绵阳人，中央财经大学博士后研究人员，西南政法大学教授，博士生导师，研究方向：民商法、协商民主理论、参政党理论;李潇潇（1989-），女，成都人，四川省社科院法学所2011级硕士研究生，研究方向：民商法。
引言
党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理体系和治理能力现代化”是我们党探索社会主义治理取得的最新成果，是领导改革开放的经验总结和认识结晶，是对完善中国特色社会主义制度的创新探索。改革开放以来，我们在党的思想路线、政治路线、组织路线的指引下，从建立社会主义市场经济到形成中国特色社会主义法治体系，从实行基层群众自治制度到创新社会管理体系，从建立健全社会保障体系到构建开放型经济，各方面都取得了重大进展。随着改革开放的深入和社会主义现代化事业的发展，特别是党的十八届四中全会召开后，强调推进国家治理体系和治理能力现代化，是为适应社会新需求和人民群众新期待而对国家治理提出的要求，旨在实现国家治理的制度化、规范化、程序化，实现在物质层面、精神层面、政治层面、文化层面和治理层面的现代化，使国家治理者善于运用科学思维、民主思维和法治思维等管理国家、政党和社会各项事务，从而把中国特色社会主义的制度优势转化为治理国家的效能。[1]在此大背景下，积极探索“民主协商”的实践创新，是“紧紧围绕坚持党的领导、人民民主、依法治国有机统一深化的政治体制改革”的必然选择，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”中具有重要的意义和独特的作用。协商民主既是理想价值目标，又是一种现实制度规范，在各领域、各层次都有实践和经验支撑。协商民主既是人民民主的重要组成部分，又是中国特色社会主义政治制度的重要形式，是国家治理体系的重要内容与具体体现。它是以人民当家作主为根本，以扩大公民有序参与为主要内容，以政治协商、基层民主为重要形式，以爱国统一战线为有力保障，以扩大公民有序参与为重点的制度安排。
一、协商民主与国家治理体系现代化高度契合
国家治理本质上是社会权力运用的过程，是国家和社会各方力量的博弈过程，是一系列用来规范社会权力运用和维护公共秩序的制度安排的总称。完善和发展中国特色社会主义制度，最重要的就是完善和发展我国社会主义政治制度。作为我国人民民主政治制度核心之一的“协商民主”，在民主性、程序性、科学性和法治性四个方面，与国家治理体系现代化所要求的民主化、有序化、公平化和制度化存在着高度的契合。
1.协商民主是国家治理体系民主化的应有之义。德国和英国在关于“协商民主”的论证时，采用“deliberative（deliberativer）democracy”，“deliberative”直意为“审议的、慎重的”。因此，我国台湾地区对此的译法为“审议民主”，而大陆地区意译为“协商民主”。多数学者认为“协商”比“审议”更能体现“deliberative democracy”的真谛。所谓“协商”就是在主体地位平等的情况下，聚合或组织起来协商、辩论和商议。“协商民主”就是一种以公共利益为导向，以平等公民之间的理性协商为基础的，能够形成具有民主合法性和集体约束力的民主治理形式。[2]
“协商民主”概念的提出是在上世纪80年代，1980年，约瑟夫?毕赛特在其所著的《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上谈到“协商民主”这一概念，在之前“参与民主”理论的基础上，他提出“公民参与而反对精英主义的宪政解释”。随后伯纳德?曼宁、罗尔斯、哈贝马斯①等人进行了论证，对协商民主的原理、概念、性质和意义等展开讨论，从理论上讲，协商民主已经成为西方民主理论的重要组成部分，与自由主义、共和主义的民主理论共同促进了西方民主意识和理论的发展。
国家治理体系和治理能力现代化的理念是在十八届三中全会的报告中首次提出的。根据《决定》的精神，推进国家治理现代化，关键在于正确处理社会组织和党政机构之间、公民参与和国家治理之间的关系，调动人民群众有序政治参与的积极性。国家治理民主化的特征，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标准，即所谓“集中民意，汇聚民智，问计于民”。因此，国家治理民主化的实质是政治制度现代化，协商民主是国家治理民主化的题中应有之义。
2.协商民主的程序性契合了国家治理的有序化。协商民主注重程序性，并将决策程序化以得出合理的结论。人民政治协商制度是我国协商民主的重要实践形式，体现为从程序正义的角度保证协商民主的实现，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，重点推进民主监督和参政议政制度化、规范化、程序化，是对协商民主实践形式的拓展。因此，程序正义与人民政协协商民主的实践息息相关，如果没有一套系统的程序规范来保证，协商民主不仅难以保障而且无法运行。[3]
程序性的更高层次体现是有序化。有序协商民主最大的政治功能和价值在于，通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对“民意”可能的偏离，为公民提供充分、有效、公平参与的通道。《决定》中提出“要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既要充满活力又要和谐有序”，主要包括：社会和谐有序、公民参与立法途径要有序、人民群众参与司法渠道要有序、群众的诉求表达要畅通有序、收入分配格局要有序、市场经济竞争要有序等各方面。因此，有序化更是现代国家治理的重要特征。 为公民提供参与的通道越多、越顺畅，体现国家的治理能力现代化的程度越高，对社会矛盾、群体性事件等社会问题的疏导就越有效，从而由国家做出的决策就越能得到有效的执行。构建程序合理、结构完整的协商民主体系，就是要加强程序性制度建设。协商民主的程序性，能够有效维护社会稳定和社会秩序，提高行政效率和经济效益，协调“充满活力”与“和谐有序”之间的关系，与国家治理的有序化要求相契合。
3.协商民主的科学性契合了国家治理的公平化。国家政权机关的权力，归根到底都来源于人民，服务于人民。国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，就是坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、社会事务、经济事务和文化事务。
在协商民主的理念中，每个人都有权知道和评判对自身具有约束力的政策或法律。[4]协商程序的公开性，使得整个过程为公民所知悉，体现在协商民主的核心问题上就是“公民的广泛参与”。《决定》指出“发挥统一战线在协商民主”中的重要作用，就是要将“爱国统一战线”囊括来自各阶级阶层、各类政治活动主体的多元性融入到协商民主实践，畅通各党派、团体和群众参与政治生活的渠道，保持国家政权机关与人民群众的紧密联系，深入了解社情民意。促使国家领导人及政权机关在做出重大决策时，更好地将社会各阶层的实际需求和各团体的主张通过协商民主纳入考量范围，听取更为广泛而全面的意见，做出合法合理、科学的决策。
现代国家治理要求人人平等、以人为本、以民为本，最大限度地维护和实现全体人民的根本利益，充分保证人民平等参与、平等发展的权利。[5]《决定》指出“全面深化改革，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，明确了现代国家治理的公平化特征。落实协商民主制度，通过制度安排，广泛地听取意见，规制有违公平正义的现象，方可保证公民平等参与、平等发展的权利。
4.协商民主的法治性契合了国家治理的制度化。当代中国国家治理体系是一种始终强调立足于中国特色社会主义制度基础之上的综合治理机制。我国的协商民主，以宪法、政协章程和相关的政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合。因此，协商民主制度本身内涵着法治的特征，更为重要的是协商民主的参与、决策过程体现着合法性。协商过程的政治合法性是出于参与者的意愿，因为它所得出的决策已经经过程序正当性、合理性的考验，被赋予了法治性。
法治与国家治理息息相关，国家治理现代化的重要标志之一就是法治的现代化，推进国家治理体系和治理能力的制度化，运用国家制度管理社会各方面事务。党的十八大将“中国特色社会主义法律体系”纳入“中国特色社会主义制度”的范畴。十八届四中全会更是将“依法治国”提到了全所未有的高度，“法治是治国理政的基本方式”，要建立“中国特色社会主义法治体系”。从“法制”到“法治”的转型，体现为从纸质的法律条文的完善，到动态法律制度运行的建立健全。所谓“依法治国”，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化。②民主政治是法治社会的基石，实现依法治国需要扩大社会主义民主。协商民主的法治性主要体现在对我国宪政制度的完善、促进宪法对于公民基本权利的落实方面，包括言论自由权、公民平等权、人格权等。《决定》指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”，实现从过去“国家管理”到“国家治理”的转变，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。
二、协商民主对国家治理体系建设具有特殊意义
民主治理是国家治理体系现代化的基础保障，亦是社会主义国家制度的根本特征。中国特色社会民主制度坚持人民的主体地位，贯彻“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的社会主义民主原则。协商民主作为我国社会主义民主政治的特有形式，具有独特优势。协商民主是民主制度的形式之一，经过中国共产党在长期领导革命、建设、改革过程中的不断发展，最终成为国家治理体系的一部分，体现为对实践需求回应并不断完善的过程。
1.国家治理价值指引的方向――尊重少数人的意见。协商民主是中国人民民主的重要部分，与选举民主相辅相成。[6]民主理论认为，民主是以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则，在一定程度上反映共同的意志从而做出合理的决策。
通常人们在谈到民主的时候，更注重从程序的形式上判断民主是否实现。程序民主通常就是人们谈到的选举民主。选举民主较之协商民主更早地被实践所认可，在于其效率性和判断性。在中国，选举民主按照少数服从多数的原则决定重大事项，集中体现在宪法、法律的制定;大政方针、重大事项的决定;国家领导人的选举等方面，表现为执政党、参政党、人大、政府、政协、司法机关、基层、人民团体、民族自治地区、特别行政区等各个政治主体积极地参与政治生活。但是，选举民主无法避免“多数人的暴政”，无法避免多数人的意志取代全体的意志，而忽视少数人可能为真理的意见。
因此，协商民主就体现为与选举民主的相辅相成，其核心价值在于“尊重少数人的意见”。在高效地依据程序正义，遵照“少数服从多数”的原则的同时，不忽略少数人意见的价值。《中国的政党制度白皮书》指出，“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”《决定》更是将协商民主同选举民主放在一起，共同作为国家制度的重要组成部分进行了详细阐释。
与此同时，将协商民主提到与选举民主同为社会主义民主的制度形式的重要位置，体现了兼顾“效率”和“公平”的价值理念。在中国，全国人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作及政治协商制度之间是相辅相成的关系。人民通过选举权和投票权的行使提出重大问题的决策意见，在人民内部首先经过充分的协商，尽可能地取得一致意见。充分的协商既尊重了多数人的意见，也照顾了少数人的意见，保障最大限度地实现民主，促进社会和谐。③ 2.国家治理实践需求的回应――维护社会稳定。随着中国改革的逐步深入、市场经济的转型以及社会利益格局的调整，许多新问题、新矛盾不断涌现，群体性事件呈现上升趋势。某些社会矛盾无法疏导化解，常常在人民内部通过没有合法依据的规模性聚集，对社会造成负面影响。为维护社会主义和谐社会，“堵不如疏”“压不如调”，协商民主在群体性事件治理中具有独特的价值。
协商民主能够保证公共决策更具科学性和民主性，从而从根源上遏制群体性事件发生的可能。在群体性事件中，各方通过协商来表达不同的利益诉求，最大程度的形成对各方有利的共识，从而减轻群体性事件的强度和破坏性。协商民主制度能促进群体性事件的治理体系化，进入良性循环的轨道。协商民主对群体性事件需求的回应，是以一种化解疏导的方式，使得矛盾得以表达、少数人的意见能够得到尊重，最终实现社会稳定的维护。
在改革转型时期，国家治理的战略要点包括：防范、处理天灾人祸等社会风险与调和、处置社会纠纷冲突。国家治理的切入点是从源头治理，建立社会风险稳定评估机制防范社会风险，突破点是群防群治，所谓“国家治理、重点在基层、关键靠群众”[7]，建立通过社会协商化解社会矛盾、维护社会稳定的机制。
三、以推进国家治理体系现代化为目标大力发展协商民主
完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。“国家治理”概念的核心是“党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”，进一步建设人民民主和以法治为基础建立规范。国家治理本质上是社会权力运用的过程，是国家和社会各方力量的博弈过程，是一系列用来规范社会权力运用和维护公共秩序的制度安排的总称。
目前，我国尚处在深化体制改革的攻坚阶段，作为在中国共产党领导下，经过长期实践而逐步完善和发展的制度，协商民主彰显出我国社会主义民主政治的独特优势。完善的社会政治制度是建设发展中国特色社会主义制度的必要前提;完备的协商民主制度是判断国家治理健全程度的标准。在推进国家治理体系和治理能力现代化的总框架下，应当大力发展和完善协商民主，发挥其特殊作用，服务于体系建设，形成一种合力，发挥整体效应，为解决国家治理中的相关问题找到合适的路径。
1.构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进国家治理能力的现代化。改革开放以来，中国共产党的民主政治理论和实践成果充实了人民民主理论。健全的协商民主必须是一种体系，只有成为一种体系，才能形成合力，发挥效应。在我国，程序合理、环节完整的协商民主在成为体系后，才能进一步丰富和发展中国特色人民民主政治的理论和形式，有效地提升人民民主的运行功能、创新实践形态，促进中国特色国家治理体系和国家治理能力的现代化，为我国在经济全球化时代的发展逐渐赢得优势。
程序合理、环节完备的协商民主体系，有利于良好政策的制定，实现社会和谐。一方面，协商民主主要通过通畅的决策信息交换过程，上下沟通达成共识，改善决策的质量;另一方面，协商民主为减少在协商沟通过程中的偏好转换，制定更为大众所接受和认可的政策，通过过程赋予决策以合法性。在通常的决策交换过程中达成共识是协商民主推进党政决策民主化和科学化的重要保障。
程序合理、环节完备的协商民主体系还有利于政策的执行，减少政策执行中的摩擦和冲突。在充分了解政策对象的真实诉求后所作出的公共决策，才能得到最广泛的尊重，获得最有效的执行。完备的协商民主体系，能够为群众、社会与国家、政党之间搭建互相交流的平台，加深群众对于政府政策的理解，尤其是在可能影响相对人利益的行政行为中。互相之间的协商交流，也可以通过转移决策权威来减轻责任，让参与的公民也意识到自己所肩负的责任，从而减少决策强制执行所造成的冲突以及群众抵制情况的发生。
2.发展基层协商民主，扩大公民有序政治参与。《决定》指出，“协商民主是我国社会主义民主的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”这是对协商民主在国家治理体系中特殊性质和作用的深刻揭示。“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，要求发展基层民主，这能够为国家治理体系建设和治理能力的提升奠定坚实的群众基础。
“国家治理，重点在基层，关键在群众”，《决定》中亦指出“涉及群众切身利益的实际问题作为在全社会广泛开展的协商内容”。推进协商民主广泛多层次制度化发展，就要正确把握广大人民群众的根本利益、现阶段群众共同利益和不同群体特殊利益的关系。[8]要善于依靠广大群众的力量，提高预防化解社会矛盾的能力和水平;要通过群众自治，让群众自己组织起来解决问题，努力让群众更好地行使民主权利;要充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，吸引凝聚各方力量，化解群众内部的矛盾。相对国家层面的民主而言，基层民主是公民直接参与的有效方式，更能够提高公民的民主意识和参与能力，扩大公民有序地参与政治。
3.有效运用协商民主的多元化形式，发展和丰富人民政治协商制度。不同民族、社会团体，不同的地域会形成不同的文化认同。随着社会分工的加剧，社会主体日益多元化，利益追求呈现多元化的倾向。个人、组织、政党等对经济、科技、政治、文化的利益要求不尽相同，导致社会主体之间的分歧逐渐扩大。适应多样化社会变化的政治体制、运行机制、治理体系，需要协调各方利益主体之间的关系，化解冲突和矛盾。多元化是协商民主的重要特征。
协商民主多元化的特征，使得其应用领域非常广泛。发展社会主义政治，必须更加注重丰富民主的形式，从各层次领域扩大公民有序政治参与，广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言。政治协商制度是协商民主制度的主要实践形式，在国家公权力与公民社会之间架起了一道桥梁，建立起良好稳定和广泛合作的机制。协商民主的多元化作为一种需求的动力，从内在推动协商实践形式的创新，在切实落实好政治协商制度的各项举措基础上，设立专门的民意调查机构最广泛地收集民意，做出体现公民利益的决策。[3] 4.推进协商民主广泛多层次制度化发展，构建和谐社会的良好环境。随着现代经济社会的发展，不同地域的社会群体之间因自然区域的不同、知识能力的差异、环境机会的区别而形成了多元的利益格局，并产生了多样性的利益诉求。这些问题与人民群众的切身利益及经济、政治、文化、社会、生态等各方面问题紧密相关，这些都需要通过协商民主来解决。协商民主的核心就是承认利益多元化的需求，开展广泛多层次的协商，更多地包容不同利益需求、更好地开展协商对话、更主动地寻求共识。
在党的领导下，要以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛的协商，在决策之前开展协商民主，广泛地听取意见，实现决策的科学化、合理化，对于可能出现的社会问题、社会风险予以防范;在决策之中开展协商民主，增强决策的执行力，解决社会实际问题、化解社会矛盾、消除社会冲突、推动社会建设，增进全社会的共识。
结语
坚持中国特色社会主义道路，必须积极稳妥地推进政治体制改革，对民主政治理论进行不断的充实和完善。党的十八届三中全会将“协商民主”提高到“国家治理体系建设”层面，为我国全面深入地推进协商民主注入崭新的时代内容。我们认为，协商民主作为我国社会主义民主政治的特有形式，与国家治理体系建设在实践需求和理论层面高度契合，从价值和实践两方面回应了国家治理体系建设的需求。协商民主以公民的广泛参与为核心内容、以政治协商为主要实践形式，实质上是一种求同存异的包容性民主，它尊重少数人的意见，与选举民主相辅相生，有利于社会稳定、经济发展。协商民主经过长期的实践和发展，其内涵和制度建设有着充分的理论和实践支持;而国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，则是“国家治理”理论的提炼，因此，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体框架下，有必要把发展广泛多层次的协商民主制度作为建设重点。
注释：
①哈马斯在《在事实与规范之间》《包容他者》以及《民主的三种规范模式》等论著中对于协商民主的内容和意义的论证，被认为是最为系统而深刻的。
②摘自《社会主义法治理念》对于“依法治国”概念的权威解读。
③在强调协商民主的重要意义时，不能忽视协商民主在“议而不决”“决而难决”“左右为难”等效率方面的局限性。
