西部地区生态旅游可持续发展的法律难点及对策思考
中图分类号：F5927
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2015）05-0068-03
基金项目：桂林电子科技大学环境与资源保护法学团队项目“西部生态旅游可持续发展的法律规制研究”（UT15006Y）的阶段性成果。
作者简介：杨柳薏（1981-），女，广西桂林人，桂林电子科技大学科技处讲师，研究方向：环境法研究。
西部地区拥有独具特色的自然生态资源和丰富多样的社会人文资源，诸如陕西秦始皇陵及兵马俑、云南西双版纳自然保护区等。如何保护该区域原始性、垄断性、多样性的旅游资源，寻求西部旅游资源保护与开发的平衡点，以新的思维、新的理念发展旅游业，促使人们认识自然、享受自然、保护自然，“生态旅游”不失为一条康庄大道。
生态旅游尊重自然、人文等生态环境与人的异质性，强调认识、保护、享受自然，注重旅游业健康、有序、科学发展。2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》虽使旅游业法律体系有所改善，但如何通过法律促进区域性生态旅游可持续发展，使生态旅游的理念成为指导地方政府、公众的行为准则，协调平衡好旅游发展与当地自然环境、当地人民权益的关系，加强区域旅游合作、突出旅游特色、理顺旅游管理体制，提高社区参与生态旅游程度，还是一个亟待解决的问题。
一、西部地区生态旅游发展的法律难点
1缺乏区域内的旅游合作规划（协议）。根据2010-2013年中国旅游业统计公报关于“西部地区国际旅游（外汇）收入”状况看（见下图），西部地区旅游业整体发展态势较好，但西部地区间发展不平衡，差异较大，云南、陕西、广西三省一直位于西部地区前列。西部地区旅游资源虽丰富，但各具特色，又是我国少数民族的主要聚居区，旅游生态系统脆弱、交通等基础设施薄弱、旅游投资匮乏，加之从各自的利益出发，区域内省内与省际的合作融合、发挥旅游的积聚效应有一定的难度。为此，西部各省应当加强旅游合作，取长补短，促进区域旅游合作。《中华人民共和国旅游法》第23条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进旅游休闲体系建设，采取措施推动区域旅游合作，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合，扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。” 据此法律条文，地方政府之间签订的旅游合作协议，是政府以一种服务承诺通过倡导性法律条款规定的，具有法律效力。为此，通过地方政府签订旅游合作规划（协议），地方各级政府可推出“大旅游、整体旅游”的理念，以推动区域内旅游产品的开发与合作，加强区域旅游监管，构建无障碍旅游区，打造区域内的旅游品牌。但目前尚缺乏区域内的旅游合作规划（协议）。
西部地区国际旅游（外汇）收入（单位：亿美元）
序号地区2010年2011年2012年2013年
1云 南1324160919472418
2陕 西1016129515971676
3广 西806105212791547
4重 庆70396811681268
5内蒙古602671772962
6四 川354594798765
7新 疆185465551585
8贵 州130135168201
9西 藏10413106128
10甘 肃015017022020
11青 海020027024019
12宁夏006006005012
资料来源：2010-2013年中国旅游业统计公报
2生态旅游管理机构归属不清，体制不完善。首先，管理权分散化。西部的生态资源丰富，有森林草原、荒漠戈壁、内陆湿地、野生动植物、历史文物遗迹等，形成了自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园等不同生态旅游景区，但根据各部门的设置功能，不同的生态旅游景区由不同的政府部门管理。如建设部门负责管理风景名胜区、世界遗产;而文物部门承担管理历史文物古迹的责任;园林部门承担管理风景园林的责任。[1]因此出现同一生态旅游景区由多个不同的、相对独立的管理机构进行管理的现象。如森林生态景区，据《森林法》第13条规定，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”;《森林公园管理办法》第3、4条规定人民政府林业主管部门主管本行政区内的森林公园工作，而且还规定国有林场、国有苗圃经营管理机构同时也是森林公园的经营管理机构。[2]其次，管理机构职能重叠化。生态旅游管理权责不仅来自于《环境保护法》《森林法》《草原法》等单行法律，还来自于一些行政法规，这些法律法规注重的是授权， 而忽略了对原有管理职能的修订或者撤销， 不可避免产生多个政府部门和管理机构对同一生态旅游景区进行重复管理的现象，比如环保部门、水利部门、农业部门都有可能对同一对象进行监测，自然保护区内国家环保局、国家林业局都可以依据各自的权责进行管理。由于没有统一的管理，各个部门设置又有着不同的功能和社会责任，较少地同其他部门沟通、协调，均从自己的利益出发，各自为政，以致难以产生协同的整体效应，一旦发生问题，又相互推诿，客观上造成了生态旅游管理的效率低下。
3生态旅游目的地社区参与薄弱。旅游业属于资源依附型产业，旅游资源的开发打破了旅游目的地的原始状态，旅游目的地的自然环境和人文环境因之发生改变，给当地居民的生产生活带来了极大的影响，旅游目的地的居民权益保障问题由此而生。处理好旅游发展与当地自然环境、当地人民权益的关系问题，保障旅游地居民的利益， 已经成为旅游业能否可持续发展的关键。目前，我国西部生态旅游目的地社区居民参与生态旅游开发和保护存在以下不足：一是社区参与决策机制层面，政府、投资开发商处于主导地位，旅游目的地的居民大多被动参与，主要体现为旅游的开发管理以及规划的制定主要听取专家学者的建议， 吸收社区居民的建议较少。由于西部地区经济较落后，旅游开发区又多数处于相对封闭的状态，难以借助新的媒介对旅游目的地开发的规划进行公布，以致规划方案的制定过程中，旅游目的地居民意见的陈述和反馈交流机制不顺畅。二是社区居民环境权益层面，旅游目的地社区居民的利益主体地位匮乏，主要体现为旅游目的地社区居民理应享有依靠当地资源生存、发展的权利得不到充分保障。因决策参与机制、资金、技术等方面的不足，当地人主要从事非技术性或半技术性的工作，经济地位和收入较低，生态旅游的主要收益归属旅游开发者和经营者。并且由于现代文化和片面追求经济利益的影响以及旅游者的随意行为，原生态自然和人文环境遭到较大的冲击和破坏，旅游目的地社区居民的良好生存和发展权益受到损害。而现行的相关法律规范规定又过于模糊，相关权益保障机制还不完善，难以应对所面临的复杂问题，所以对旅游目的地居民社区参与权利加以保障尤为必要。 二、西部地区生态旅游法律保障建议
1鼓励签订区域性的多边旅游合作协议，实现跨区域合作。西部地区旅游业发展存在不均衡现象，该区域内的经济发展水平、自然和人文资源等不尽相同，而旅游业的发展依附于良好的自然生态环境和富有特色的人文环境，所以环境保护必须综合考虑多方面的因素，打破行政壁垒，走边探索边发展、边环保边发展的可持续发展道路，实现跨区域合作，促进西部地区旅游业的蓬勃发展。
按照世界贸易组织（WTO）的《服务贸易协议》的规定，地方政府签订的旅游合作协议是一种关于“行使政府职权时提供的服务”的承诺与协议，具有法律约束力。为此，首先西部省内与省际之间应当加强沟通交流，从生态旅游规划层面深度挖掘各自资源的特色和优势，进行统一规划，避免旅游产品雷同，推动区域特色化、差异化发展，形成更为完善的旅游目的地体系。各地区应根据签订的旅游规划（协议）因地制宜制定本区域的旅游规划，并通过立法程序转化为规范性法律文件在本行政区划内实施，保障生态旅游资源开发、管理、保护依法有序，促进区域的良好合作。如陕西、甘肃围绕秦岭山脉，打造集自然风景和人文景观于一体的生态网络旅游体系，形成“大旅游”生态旅游理念，优化区域内旅游产品结构，以适应不同需求旅游者的消费要求，推进区域内无障碍旅游，加快建立开放、有序、合作的旅游大市场。同时加强重大突发事件应急处置合作，在发生重大自然灾害、疫情或其他因素等影响旅游的突发事件时，协同应对处置。[3]其次，西部省内与省际合作应当加强区域旅游环境保护。西部地区旅游业发展的同时也给环境带来了负面影响，出现了不同程度的水污染、噪声污染、空气污染，有些文物古迹还受到破坏。因此，一要加强区域大气环境污染防治保护合作。即协议缔约区域共同协商，平衡相互间的环境利益，共同加强对环境容量的研究，合理制定和分配污染排放量、排放标准。二要加强区域水环境污染防治与保护合作。西部地区是我国多条河流的发源地，然而西部地区粗放型的开发模式导致区域性水资源的严重短缺，水资源开发利用程度极不均衡。为此需要严格实施环境影响评价机制，建立和实施区域合作内水污染排放标准及水质监测手段，综合考虑环境与旅游开发，旅游开发与当地居民用水、工农业用水协调发展的关系，确保区域水资源的保护。三要加强区域文化遗产保护合作。通过建立以政府为主体， 社会广泛参与的多元化的投入机制，对文化遗产进行科学评估，对区域内的营利性建筑区域进行合理规划， 保护遗产的真实性和完整性，保障旅游目的地的文化遗产资源，促进区域旅游的合作开发。
2理顺生态旅游管理体制，保障生态旅游的健康可持续发展。生态旅游管理是一个复杂的系统工程，需要借助畅通的管理权、科学的管理分工、高效的管理方式来减少部门之间的利益摩擦，降低管理成本，从各部门各自为政逐步变为统一管理和分工负责相结合的管理体制，促进生态旅游有序发展。首先，应加强生态旅游相关管理部门之间的协调， 建立生态旅游协调机构。该机构遵循生态发展规律，以促进经济、社会、生态效益为原则，在区域内省级政府的授权下由原参与管理生态旅游的相关行政部门（包含各自然资源行政主管部门和相关政府局级部门）共同组成，对区域内的生态旅游活动承担主要的行政管理职责，对发展生态旅游过程中复杂的、涉及面广的问题进行协商、讨论、解决，协调各主体的利益关系，并负责联系、沟通、协调其他相关的环境、经济、社会等管理部门。其次，优化生态旅游管理职权结构。政府制订生态旅游中保护自然环境、旅游业的总体规划;生态旅游协调机构依法在政府授权下具体实施生态旅游中保护自然、规范旅游经营者、社区居民利益关系、旅游基础设施建设等涉及公共事务方面的职责， 并监督旅游开发者和旅游经营者;旅游市场的开发经营等相关旅游行为由各旅游产业主体按照市场规律进行市场运作。再次，加强对生态旅游管理人员的培训，提高管理人员对相关法律法规、政策及旅游、生态、环保、管理等知识的认知深度和驾驭能力。生态旅游管理人员应对管辖范围内的生态旅游区域定期实地调研考察，走访旅游者、旅游经营者、当地居民，及时掌握区域内生态资源和生态环境问题，旅游设施、旅游市场的状况，及时调整生态旅游区的管理方案，引导生态旅游协调、持续、快速发展， 实现生态旅游的科学管理、严格管理。
3推进社区参与机制建设，保障社区居民权益。将旅游目的地居民参与旅游活动作为评价生态旅游发展优劣的一项重要指标，有利于增强当地居民保护旅游目的地的自然环境和社会文化资源的生态环保意识，促使其主动地投入社区旅游开发和发展，实现旅游目的地经济效益、环境效益、社会效益的协调统一。首先，建立有效的社区参与机制。一是在旅游规划中明确旅游目的地居民参与全部旅游活动的权利，包含旅游规划权、旅游管理权、旅游经营权等权利;二是生态旅游协调机构依其协调各方利益者的职责，在旅游目的地成立管理社区居民参与的专门机构，如旅游社区居委会，该机构在生态旅游协调机构领导下，由当地居民、旅游开发者、旅游经营者、生态旅游协调机构委派的人员共同组成，主要负责对当地旅游规划等事宜的通报，定期举办讨论会、听证会激发当地居民的参与意识，协商相关旅游活动的事宜，保障居民利益诉求途径畅通;三是政府部门、专家学者有义务做好相关政策、法律法规等专业性知识的咨询和培训工作，使当地居民全面知悉生态旅游的内涵特质和经济、环保方面的知识，提高他们参与生态旅游决策的技能，进而使他们表达权益的方式更合理，建议的内容更为切实可行。[4]其次，建立有效的社区居民环境权益保障机制。一是建立民族文化生态旅游合作经营体制，增强社区居民收益分配的话语权。西部地区拥有丰富的民俗文化，生态旅游协调机构或者旅游社区居委会应引导当地居民因地制宜发展民族文化特色旅游业，以特有的旅游特色服务与外来投资者或者专门的投资公司合作兴办特色旅游企业，发展符合市场需求的旅游目的地社区产业，既保护民族文化的多样性以及文化旅游资源的传承，又在经济上真正让当地居民受益;[5]二是完善环境公益诉讼，维护社区居民的集体环境权。良好的生存、发展权益属于社会公共利益范畴，一旦权益受到损害，迫切需要司法制度的维护。鉴于公民个人技术条件和成本控制等因素受限处于弱势地位，提起诉讼或公益诉讼的难度大，权利损害又急需得到救济，应从司法制度层面建立公益诉讼制度。2013年新修订的《民事诉讼法》规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，2015年施行的《环境保护法》特别授权符合条件的社会组织提起环境公益诉讼，民事公益诉讼、环境公益诉讼在法律上得到了确认，但反观2014年修订的《行政诉讼法》却没有确认行政公益诉讼制度。建议最高人民检察院适时总结有关地方检察院的经验，出台有关行政公益诉讼的司法解释，支持和指导地方检察机关有序开展行政公益诉讼，维护社会公益，[6]从而保障社区民民的集体环境权不受侵犯。
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