经济新常态下的社会保障改革:困境与出路
中图分类号：D632
文献标志码：A
文章编号：1002-7408201507-0016-03
随着中国经济发展逐渐步入“新常态”，新机遇、新条件、新失衡等逐渐成为经济发展中较长时期稳定存在的特征。就社会保障而言，我国的社会保障事业正处在一个新的发展起点，全民基本保障成为其最显著的特征。笔考认为，经济新常态下，中国社会保障的发展和改革遇到了有利的机遇，同时也面临着一系列困难。全面认识社会保障的发展新阶段及在改革中面临的现实困境，借力经济新常态，探索全民保障新形势下社会保障的改革出路，是当前一个重要课题。
一、经济新常态与中国社会保障发展新阶段
“新常态”是对某种经济发展状态的描述，起源于2009年一些国外经济学家用来形容2008年金融危机以后全球经济增长放缓的状态，是对持续的、低速增长的特殊阶段的特定称谓。我国在金融危机之后同样也面临着经济发展速度下降、经济结构失衡等一系列问题，2014年5月，习近平总书记首次使用新常态描述我国目前的经济发展阶段，提出要主动“适应新常态”，要充分认识经济发展速度放缓是一个长期过程，并指出我国经济发展新常态表现出一系列发展特征：发展速度由高速转向中高速发展，发展方式由粗放型转向集约型，经济结构由增量扩能转向调整存量、做优增量并存，发展动力由传统增长点转向新的增长点。这一概括准确地描述了我国经济发展新阶段的特点，对我们正确认识当前和今后的经济发展形势具有重大意义。
经济发展新常态必然对社会保障制度建设带来新的影响。随着新农合、城乡居民基本养老保险、机关事业单位基本养老保险等制度的建立，我国步入了全民基本保障的新形势和社会保障制度整合与改革的新阶段。经济新常态下的新机遇、新条件、新失衡使社会保障制度建设和改革面临着机遇和困境：一方面，稳定的经济增长为社会保障建设和改革提供了经济基础，为社会保障的改革发展带来了良好的机遇；另一方面，经济结构的调整和经济增速的放缓，也制约了政府对社会保障投入的增长，影响着社会保障统筹的进程，中小微企业资金困难将影响其社保缴费能力，企业职工失业风险加大，社会保险与社会救助投入增多，公平性问题凸显，等等。
二、经济新常态下社会保障改革的困境分析
1经济增速放缓，制约政府对社会保障投入的增长。近年来，随着经济财力增强，国家对社会保障等民生建设的投入力度也不断加强。我国社会保障体系各项事业的顺利开展，如全民的基本医疗保险、全民基本养老保险、城乡最低生活保障等，都离不开国家财政的直接扶持或大力补贴。国家连续11年提高企业退休人员的基本养老金水平，各级财政均加大了资金补助力度；各项社会医疗保险的报销比例也大幅提高，城镇居民医保、新农合、城镇职工医保政策范围内住院费用报销比例分别达到70%、70%和75%左右；城乡低保的财政补助资金也不断加强，2014年中央财政安排城乡低保补助资金110148亿元，比上年增长了1378亿。步入新常态后，随着经济增速的放缓，公共财政收入增速也在降低。2013年公共财政收入增速为1020%，明显低于2010 年国内公共财政收入增速的2128%、2011 年时的25%。此外，地方财政以往的快速发展和收入主要来源于土地出让和资源开发，但在新常态下，由于增长方式的调整和变化，地方财政收入景气的年代已经过去。与此同时，社保制度建设还处在初级阶段，一方面由于福利刚性，现有的待遇水平难以下调；另一方面目前的投入尚未到位，所以各级政府面临着很大的社会保障支出压力。
2结构调整时期，社会保障缴费能力可能受到影响。新常态下的经济结构调整，会使部分困难企业参保缴费能力受到影响，如中、小、微企业可能遇到生产经营困难等问题，届时失业人数和中断社保缴费人数都将增加，进而直接影响到社会保障缴费的稳定性。企业生产经营困难导致的缴费能力下降，职工本人中断社保缴费、脱保、断保等现象等都会使社会保障缴费能力受到制约。人力资源和社会保障部数据显示，2013年职工基本养老保险中断缴费人数达到了3064万人，比2012年增长127%，中断缴费人数的增速高出参保人数增速71个百分点，未来几年社会保险的脱保、断保现象还会持续。
3多种原因综合作用，致使养老、医疗的支出压力越来越大。经济发展新常态与社会保障新阶段的不匹配，将加大社会基本养老、基本医疗保险的支付压力。当前，我国已经步入了全民保障阶段，各项社会保障制度的发展都需要财政的大力扶持，在经济新常态下，新的经济发展形态对社会保障制度建设必然带来新的影响。经济增速放缓和结构的调整，可能导致政府财政投入的减少和社会保障缴费能力的减弱，与全民保障所需的财政扶持力度和缴费能力需求形成了矛盾。
此外，我国社会保障事业的发展和改革还面临着自身的困难：一是不断提高的养老保险待遇水平和不断加快的人口老龄化进程，使我国养老保险基金收支平衡的压力持续加大。截止到2015年，城镇职工养老金待遇水平已连续11年提高，而我国的实际缴费年限没有相应提高，同时我国人口老龄化的进程还在不断加快；二是较低的统筹层次和缺乏正常的待遇调整机制，致使大多数省份养老保险收不抵支。我国目前的社会保障统筹层次仍然比较低，各地养老保险基金收支差异较大，在经济新常态下地区间经济发展不平衡程度的可能进一步加深， 社保基金区域不平衡矛盾将会更加突出；同时，由于目前待遇调整主要由行政决定，尚未建立待遇正常调整机制，给各地基本养老保险基金的收支平衡带来很大压力；三是医疗消费水平的快速增长以及医疗保险待遇的普遍提高，形成医保基金的安全隐患。近年来医疗卫生费用在快速增加，卫生总费用2001年为5026亿元，到2012年已达到了27847亿元，政府卫生支出、社会卫生支出、个人现金卫生支出的数额也在快速上升。医疗消费水平的上升既有医疗技术进步、医疗服务成本及健康水平提高的合理因素，也有超越现阶段基本国情、资源浪费的不合理原因。医疗卫生费用的快速上升不仅加重了患者的负担，也给医保基金的收支平衡带来很大压力，2013年全国有225个统筹地区的城镇职工医疗保险、108个城镇居民医疗保险的统筹基金出现当期收不抵支，其中22个地区的统筹基金累计结余出现赤字。 4经济增速缓慢影响社会保障统筹进程，制度公平性问题更加凸显。经济增速的放缓使得各地社保基金压力加大，地区间经济力量的悬殊会阻碍社会保障统筹层次的提高，而我国城乡二元体制带来的影响又需要在一个较高的统筹层次上化解，因此制度公平性问题亟待解决。
不公平现象可以分两类，一类是三种人群城镇职工、城乡居民、机关事业单位人员之间的制度性差距；另一类是缴费水平差距大但待遇水平不断拉近的政策性差距，这种不公平现象在城乡分割和部门分别管理的体制下还不太明显，但随着城乡统筹和管理体制的统一，矛盾就会集中地显现出来。解决这种不公平现象需要研究建立统一的覆盖全体国民的基本保障制度，使国民无论什么身份和地域都能享有同样的基本保障待遇，这种基本保障的实现就需要建立省级以上的社会保障统筹层次的平台，来化解人口不同地域流动、地区经济能力等对社会保障收支平衡的影响。
在养老保险方面，2015年1月国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确了机关事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，使得养老保险制度体系的公平性有了质的提升，但各地区的待遇支付水平差距依然很大，这种制度性的差距不利于城乡一体化的进程。在医疗保险方面，比较突出的是政策性差异导致的不公平问题，相对于城镇职工基本医疗保险来说，城居医保和新农保的缴费比较低但待遇差距不是很大，出现了一些企业和职工为了减少缴费，提出要退出职工医保而参加城居医保或新农合的要求。
三、经济新常态下社会保障改革的策略与出路
1保基础：继续扩大覆盖面，解决重保、漏保问题。所谓的保基础，就是要稳定社会保障缴费能力这一基础。新经济形态下，中小微企业面临着社会保障缴费能力下降的问题，职工个人由于失业或其他原因中断缴费、脱保等现象可能持续发展，因此，为了稳定社保缴费能力这一基础，需要继续扩大社会保险的覆盖面：一是重点扩大单位就业人员、城镇私营和个体人员的社会保障覆盖面。从中国经济区域统计年鉴、人力资源与社会保障部的统计数据来看，我国每年的养老保险、医疗保险参保人数远远低于就业人数，因此需要进一步挖掘和扩大社会保障就业人员的覆盖面以巩固社会保障缴费能力的基础；二是完善养老保险制度的转移接续，减少脱保、断保现象的产生。农民工是脱保、断保的主要群体，要在制度上进一步完善社会保障关系的转移和衔接；三是要解决重复参保、漏保的现象，稳定社会保障缴费的质量。要进一步肃清养老保险、医疗保险中的重复参保现象，同时将漏保人员纳入到保障体系中来。
2建机制：降低行政性待遇调整的投入，建立养老保险待遇正常调节机制。我国的全民基本保障刚刚形成，社会保障各项制度待遇水平的提高都离不开政府的财政投入。由于缺乏正常的社会保险待遇调整机制，企业退休人员的养老金待遇水平11年连续提高大多都需各地财政支付，在养老保险待遇正常调节机制缺失的情况下，这种政府行政性的调节机制，必然会增加财政支出风险，不利于社保基金的可持续发展。因此要在坚持公平合理的原则下，建立基本养老保险待遇正常调整机制，既使退休人员基本生活得到保障，又能适当分享经济发展成果，同时保障待遇调整基金在财政所能承受和控制的范围之内。可以采取以下几项措施：一是统筹考虑机关事业单位、 企业和城乡居民的基本养老金调整， 逐步建立统筹各类人群的基本养老金调整机制。改革机关事业单位退休金与在岗工资增长挂钩机制， 建立机关事业单位、 企业和城乡居民基本养老金统一的调整办法；二是将待遇调整水平与居民生活费用价格指数和职工工资增长挂钩，适当降低或取消对特殊群体的倾斜照顾政策； 三是由国家制定统一的养老金待遇调整政策。
3强基金：提高资金使用效率，实现基金的保值增值。经济新常态下，不断提高的医疗消费水平和不断加快的人口老龄化进程等因素，使得养老、医疗保险的支付压力倍增。如何提高社保基金的使用效率、维护基金安全显得尤为重要。综合养老、医疗保险目前的基金支付现状，可以从以下几个方面加以优化：一是提高资金使用效率。重视统筹基金的收支平衡，而不仅是单纯的提高待遇水平；重点关注真正需要保障的人群需要，如对重大疾病、费用高的老年病慢性病等在调整政策上适当倾斜，而不是普遍性的提高待遇标准。二是建立专业化的投资体制和市场化的运营机制，实现基金的保值增值。要扩大基金的投资渠道，并明确各级政府在社会保障上的事权划分，明确相应的职责和投资权限，研究设立相应的资金管理机构，行使委托人职责，制定投资决策。三是优化医疗保险基金结构。减少划入个人账户的资金，相应地提高统筹基金的支付能力。适当放宽政策的支付范围，提高或取消封顶线，以实现基金的收支平衡、缓解看病贵的问题。四是加强基金的精算管理。转变目前粗放的社会保险行政管理模式，研究设立规范的、科学的保险管理模式。
4重顶层：加快社会保障顶层设计，提高各项保险制度的公平与效率。在经济新常态下，需要加快社会保障的顶层设计，即加强对社会保障改革的整体战略性规划。当前社会保障体系建设面临的最突出问题是社会保障制度的统筹衔接，我国虽然已经建立起了全民基本医疗、基本养老的保障体系，但制度间不统一、缺乏衔接的问题严重影响了社会保障公平正义的实现。在医疗保险方面，要提高医疗保险的统筹层次，使医疗保险资金在尽可能大的区域调剂余缺。还要继续深化医药卫生体制的改革，发挥市场机制作用，改革医保行政管理制度，如重点加强对医疗服务过程的监管，将定点医疗机构、药店的行政审批制改为备案制，使参保人根据其服务质量自行选择其定点医疗机构。整合各类医疗保险药品目录，目录的范围要适应全民医保的用药需求。改革医疗保险药品定价和招标制度，回归市场决定价格的本来属性但不是放开价格，政府变定价管理为市场价格监管，应按照招标投标法的规定，公开、公平、公正地进行招标；在社会养老保险方面，目前机关事业单位已经初步建立了与企业相同的基本养老保险制度、城乡居民社会养老保险也实现了统一，下一步要研究探索城乡居民与职工养老保险间的制度衔接政策，加快推进养老保险全国统筹的进程。 参考文献：
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