我国地方政府土地财政的风险及对策研究
一、土地财政的定义、现状及成因分析
当前我国对于土地财政仍然没有明确的定义，所谓土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租税费组织、土地财政收入分配及相应的支出安排。地方政府通过土地抵押来获取银行或企业的融资，将融资得来的收入纳入到政府财政收入以用于当地经济建设以及民生支出等。
连年不断、刻骨铭心的征地拆迁及城市高房价之痛从侧面反映了地方政府土地收入的盛宴，近年来的地方政府土地出让收入显著递增。地方政府的国有土地使用权出让收入逐年增加，且增幅较大，国有土地使用权出让收入占地方本级财政收入的比重由2007年的31%急剧增长到2010年的75%，国有土地使用权出让收入占地方公共财政收入的比重则由2007年的18%增长到2010年的41%。这个比例反映出我国地方政府十分依赖“土地财政”，之所以会出现这种现象的原因主要有三点：
第一、地方政府的财权事权不匹配。1994年分税制改革后，地方政府初次分配财力急剧下降。地方政府的财政收入主要由预算内收入和预算外收入组成。预算内收入主要是由税收构成，税收的特点注定地方政府只能通过大力发展地方经济，扩大征税的税基，以求合法的增加预算内财政收入。而经济的发展是一个逐步积累的过程，显然，以扩大税基的方法增收财政收入是难以满足地方政府的财政支出需求的。并且，随着国家下放行政审批权，规范行政事业收费，地方政府能够从行政事业收费获得的收入来源日益减少，与此同时，地方政府土地收入的增加则加大了地方政府对依靠土地获取收入的依赖。
第二、我国的土地管理制度存在弊端。我国实行土地公有制，可以转让土地使用权但不能买卖土地，目前的征地制度仍带有计划经济的色彩，地方政府对地权拥有绝对的话语权，其既是土地的管理者，也对土地的负有经营权，这种既是“裁判员”又是“运动员”的角色使得政府的用地行为不受法律的制约，更难以得到有效的监管。而地方政府通过低价向农民征地、高价向地产商供地的方式获取了巨大的经济利润和财政收入，更加剧了地方政府的卖地行为。
第三、官员政绩考核不够科学合理。在以经济建设为中心的背景下，地方政府最重要的工作目标就是发展当地经济，衡量政府官员是否作为的指标侧重于经济指标比如说当地的GDP、当地的财政收入等。由于政府对土地拥有批租权，部分官员为追求个人仕途的发展，不惜低价有偿出让土地，获取未来的土地收益，大力投入城市建设和发展经济。房价的飙升使得地方政府的土地出让收益水涨船高，这种依靠土地获取的高收入以及其便捷性使得地方政府更是对土地财政产生了极度的依赖。
二、地方政府土地财政的风险
中国的土地财政的发展始于上世纪90年代。地方政府通过经营土地，积聚了大量的城市建设资金，城市的公共基础设施以及高楼大厦等的建设吸纳了大量的进城务工人员，有力推进了周边地区的城镇化进程。土地财政对于增加地方政府财政收入，促进当地经济发展和城市化进程，提高市民的生活质量所起到的积极作用不容否定。
然而，更加不可忽视的是地方政府这种“寅吃卯粮”的短视行为所带来的一系列消极的影响和社会风险，主要表现在以下几个方面：
（一）土地利用方式及其粗放，许多土地被严重浪费和闲置
人多地少是我国的基本国情，我国的人地矛盾仍然比较突出。土地资源是有限的，我国已对农耕地的保护划出红线，在大量土地被政府出让的情况下，可用于城市发展建设以及为政府财政创收的土地资源已十分有限。据统计，截止到2009年9月底，全国闲置土地总计1457宗，闲置面积达9772公顷，其中70%以上是住宅用地，涉及全国28个省市自治区。而2014年，国土部督察闲置土地达107万亩，土地浪费现象严重。
（二）地方政府存在着财政收入增长的不可持续性以及政府债务的潜在风险
土地资源是有限的，这就决定地方政府的土地出让收入是有限和不可持续的。当可利用土地资源所剩无几时，地方政府的财政收入则难以保持持续增长。同时，土地抵押融资规模如果得不到有效控制会在事实上放大政府的潜在债务风险。当前土地抵押融资多依托政府信用获取银行贷款，这些公司的还款能力主要取决于土地出让所获取的未来收益，一旦房地产市场不能维持当前发展速度，出现停滞现象时，政府能够依赖土地获取的收入也会大幅下降，偿债风险就会显现。因此，政府土地出让收入的有限性和不可持续性、土地抵押融资规模难以有效控制所造成的对未来的透支都使地方政府面临着财政增收的不可持续性和债务的潜在风险。
（三）农民的生存、发展权难以得到有效保证
地方政府利用土地获取土地出让金的同时还能增加政府的税收收入――企业尤其是房地产企业得到土地用于房地产开发所上缴的房地产税和建筑税，从而形成了一个增加地方政府财政收入的良性循环。然而要维持这个循环，意味着地方政府必须通过征收集体土地来满足政府出让土地的需求，这会加剧农民失去土地的现象重。失去土地的农民却只能获取不到被征土地收益的10%，收益的大部分都被纳入到中间商或地方政府的囊中。同时，由于缺乏相应的社会保障与安定措施，领取一次性安置补助费的失地农民的生活难以得到有效保障。 三、地方政府土地财政的应对措施
在地方政府的收入机构中，严重依赖土地财政成为目前无法改变的现实。随着中央政府的宏观调控，土地市场热度大大下降，与此同时，地方政府债务逐步凸显，据审计署发布的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。“土地财政”的不可持续性，既造成社会经济矛盾不断累积，也使得地方政府在偿还债务方面陷入了两难的局面。对此，必须要采取有效的应对措施遏止土地财政带来的风险。
（一）改革国家公共财政体制，完善土地收益分配制度，建立有效的土地监管机制，健全新的政府绩效考核体系
当前的财政转移支付制度尚未完全建立，地方政府仅依靠税种取得的收入难以满足经济建设民生建设等方面的支出，导致其财政收支缺口较大。财权的核心是税权，可适当扩大地方政府的税权，将当地经济社会活动具有重要影响的税种或税基流动性弱的税种交由地方立法机关立法征收。然而，有财权并不代表就有财力。部分地区经济发展水平较低，即便拥有一些税权，但税源零散，税基狭窄，依靠收税取得的收入仍然很少。因此，一是要尽快建立健全财政转移制度，加大中央对地方的财政支持力度；二是要完善当前的土地制度，2014年国家已出台土地新政策，允许农村建设用地与国有土地同等入市、同权同价，切实保障农民的利益；三是要科学设计官员的绩效考核指标，约束地方政府及其管理者的行为，对失责官员进行责任追究。国家已逐步对官员的生态环境损害责任终身追究制，应当纳入官员绩效考核以及责任追究范围内的不能仅仅只是环保，更要包括当地的民生问题，其解决程度以及人民的满意度等等。
（二）把土地财政纳入地方财政预算，严格控制土地收入的开支，加强对政府预算监督
一是地方财政预算的编制计划中要纳入土地出让金，并且对其使用范围、使用去向等予以公开公示，让土地出让金的收入“来得明，出得清”，也要主动邀请民众和新闻媒体的监督，保障民众的知情权和监督权。二是实施地方“阳光财政”。地方政府应将出让土地的具体信息，出让时间，出让价格，出让对象等资料实行政务公开。鼓励群众对土地违规违法的行为进行举报，并对这些违法违规行为进行严肃惩处，提高其违法成本。
（三）要非常重视失地农民安置问题，保障失地农民的生存权与发展权，逐步解决高房价问题，实现真正的住有所居
中央政府已出台新土地政策要求改变对被征地农民的补偿办法。地方政府除补偿农民被征收的集体土地外，应当保障农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，确保被征地农民长期受益。对于土地流转所取代的收益要合理分配，切实保障失地农民的基本生活水平，同时，更要确保失地农民能够享有养老保险、医疗保险等的社会保障，解除他们的后顾之忧；多组织职业培训活动，提高失地农民的再就业能力。
破解土地财政问题，化解地方债务危机迫在眉睫。拓宽地方政府的财源，科学配置相应的事权，发挥税收的主体作用，以此遏制地方政府的卖地行为，科学配置土地资源，保证失地农民的生存权、发展权，让改革成果更多的惠及于民。
