促进我国公路路政管理发展的政策分析与思考
中图分类号：F55 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）06-258-02
一、引言
公路交通发展水平是一个国家和区域经济发展与社会进步的一个重要标志。“公路通，则百业兴”深刻反映路政管理在公路交通中的重要作用。近些年来，很多学者都从不同的视角对我国路政管理方面情况进行大量研究。其中，余小三学者主要阐述《路政管理规定》在确定路政管理工作原则、配备路政管理人员以及架构篇章体例等方面的重大变化及其规范性和科学性。{1}江高、宋学军、陈德新学者在分析影响公路路政管理难度的各种因素的基础上，提出了一种模糊理论、层次分析法和群决策理论的新模型。{2}潘申、余本功等四位学者构建了路政管理综合评估模型，利用层次分析法对模型中各指标赋予权重，并依据相应软件计算出评估结果。{3}金艳学者主要分析我国公路路政管理存在的三方面问题，并提出三点建议。{4}本文在以上学者研究的基础上，将我国路政管理制度进行量化分析，将其划分为三个阶段，并提出相应对策。
二、现状分析
据相关资料统计显示，截至2012年底，我国公路总里程423.75万公里，国道、省道、县道、乡道、专用公路、村道分别占公路总里程的4.1%、7.4%、12.7%、25.4%、1.7%和48.7%。在全国等级公路里程中二级及以上公路里程50.19万公里，占公路总里程的11.8%。2014年末，全国公路里程达到445万公里，比2013年末新增9.38万公里，其中高速公路里程为10.44万公里，较上一年新增了7450公里。预计2015年，我国公路总里程将突破450万公里，其中高速公路总里程将达到10.8万公里。从全国等级公路来看，二级及以上公路里程达到65万公里，农村公路总里程达到390万公里。可以看出，我国公路建设量呈不断上升趋势，然而与公路建设相比，公路养护和路政管理工作相对滞后，不少地方重建设、轻管理现象严重。所以，对路政管理的源头性政策的认识非常必要，它可以有效地提升路政执法力度，实现公路事业可持续发展。
三、我国公路路政管理量化分析
（一）我国路政管理相关政策和力度
制度对于经济发展具有至关重要的作用，20世纪30年代，科斯（Coase.R）、诺斯（North.d）为代表的新制度经济学派，使制度与经济发展研究引起人们广泛关注。North（1973）认为，制度变迁是社会与经济演进的基本核心之一，越来越多的学者都强调制度促进经济发展或阻碍经济发展的实质就是制度是刺激创新还是阻碍创新。目前国内对公路路政管理制度方面的研究，基本停留在定性分析上，更多的研究集中在逻辑分析上。彭纪生、孙文祥、仲为国在中国技术创新政策演变与绩效实证的研究{5}中引用了Gray D.Libecap（1978）构建法律变革指数的思想，对相关的技术政策建立了量化标准，并进行量化分析。本文借鉴文献{5}的方法，依据我国行政权力结构与政策类型对我国公路路政管理相关政策进行力度计分，表1是由此得到的政策力度赋值标准，其中1…5数字表示得分，分值越小表示政策力度越小，越大表示力度越大。
本文针对建国以后国家层面（各省、市、自治区自行颁布制度不算在内）路政管理相关政策进行整理分析，据统计，截至2015年1月，我国公路路政管理相关政策共计33项，参与公路路政管理政策颁布实施的机构有全国人大、国务院、交通部、中央财经委员会、邮电部、电力部等部门。由于路政管理相关制度设计的时间跨度长，因此以5年为一个坐标点来作图，整体上能反映我国路政管理政策数量和政策力度随年代变化发展的情况。图1为依据各年度政策统计数量和政策力度赋值标准表，绘制的详图。
（二）我国路政管理发展阶段划分
从图1可以看出，新中国成立之后的25年里，我国公路路政管理方面相关政策颁布数量很少，而且政策力度不强，多以通知的形式颁发。1975年―1994年这10年里，在各有关部门的重视下，我国路政管理政策在摸索中不断向前发展，在曲折前进中逐步形成了一批具有代表性的约束和规范我国路政管理的民生政策，总体上看，经过60多年的调整和积累，现阶段我国已经基本形成路政管理政策体系。依据时间发展顺序，可以将我国路政管理的发展划分为三个阶段。
第一阶段：公路路政管理制度发展初期阶段（1950年―1974年）全国正处在国民经济恢复和发展阶段，面对当时公路里程不多，交通量不大，公路设施不完善的局面，我国政府开始重视公路建设和管养工作，发动广大群众和机关、学校开展爱路护路的宣传教育，并颁布了不多的办法和通知。如《公路留地办法》、《关于各部门基本建设工程占用公路暂行规定的联合通知》、《关于公路沿线兴修农田水利工程需注意事项》等。该阶段并未提出路政管理的具体而又明确的政策。
第二阶段：公路路政管理制度的形成阶段（1975年―1994年）伴随着改革开放的步伐，公路基础建设事业的发展，有效地激发了人们对路政管理工作的重视，各地开始组建路政管理部门，充实路政管理人员。1983年7月国务院发布《关于加强公路路政管理，保障公路安全畅通的通知》标志着我国已将公路路政管理工作摆到重要的议事日程。1987年10月颁布的《中华人民共和国公路管理条例》是我国第一个比较全面的发展公路交通事业的行政法规，1996年全国人大颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第一个关于行政处罚方面的法律，使得我们可以依法办事，从严治路，对加强路政管理也具有十分重要的作用。 第三阶段：公路路政管理制度快速发展阶段（1995年至今）现阶段，我国颁布的路政管理政策数量远多于建国初期阶段，充分体现了政府已对路政管理工作的重视程度已提升到战略的高度。1997年《中华人民共和国公路法》的出台标志第一个专设路政管理章节法律诞生并且建立了基本的路政管理法律框架。在社会主义市场经济体制影响下，《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》、《农村公路建设管理办法》、《公路超限检测站管理办法》等一系列配套政策的出台，解决了路政执法中的根本性障碍，使得有的放矢地开展各项路政管理工作有据所依。随后的《路政管理规定》、《中华人民共和国道路运输条例》、《公路安全保护条例》等使我国路政管理进入到快速发展时代。
四、我国公路路政管理发展的几点思考
第一，在政策制定和监管力度方面。我国在十一届三中全会以前，处于经济恢复阶段，开始进行全面公路建设，并对遭到冲击的公路基础设施和混乱的交通秩序进行管养工作。该时期，对公路管理的认识不高，政策的出台还未形成波浪式的稳步向前发展的模式，存在很大程度的不连贯性，图1清晰显示1965年到1974年这10年间，没有相应的政策出台。据不完全统计，我国的33项路政管理政策中，绝大多数都是以通知、办法、规定、条例、意见等形式颁布的，以法律形式颁布的相关政策仅有4项，其中只有《公路法》是专设路政管理一章的法律。目前我国还没有一部完全而详尽针对路政管理的法律，路政管理法律法规体系很不完善。因此，在完善我国路政管理的法律法规制度建设的同时，要加大政策执行力度和可操作性，真正起到约束和规范我们路政执法的目的，特别是行政强制权，加强其在行政执法中的力度，赋予其必要的自由裁量权，但也要控制其滥用，做到依法、合理行政。在政策监管力度上，对于公路两侧建筑控制区非法乱建、乱摆和公路乱收费问题，我们一定要加强行政监管力度，它是对路政管理人权力范围的规范，也是对路政管理相对人权力的有效保障。
第二，在路政管理机构体制方面。公路路产、路权由交通行政机关授权公路路政管理机构管理，公路的交通安全则由公安机关管理。这种管理体制必然会导致交叉、重复等问题出现。《公路法》第44、45条涉及公路路政及交通安全由两家机构管理，在利益驱动下便会出现各种扯皮现象。这样不利于公路路政管理机构对路产的保护，公路的维修和养护也受到影响，最终不利于我国路政事业的发展。因此，只有探索新型的综合管理模式，寻求政府和相关部门的协调合作，才能优化我们的执法环境，使路政管理从被动变为主动，提高公路路政管理服务水平。
第三，在超限运输管理方面。目前，查超治超仍是我国路政执法过程中重点和难点管理工作，在市场经济条件下，在短期经济利益的诱惑下，一些组织和个人随意改装车辆，甚至是逃避收费站设置的超限运输监控点的检查。年复一年的这种现象越演越烈，造成一些地方很多公路段公路路面结构严重受损，缩短了公路的使用寿命，增大了公路养护成本。因此，在抓好超限运输宣传和现场管理的同时更要严把行政许可审批各环节，标本兼治地逐步建立起“治超”的长效机制，将治超管理纳入路政管理的日常工作。
注释：
{1}余小三.路政管理规定之立法进步析评[J].武汉交通管理干部学院学报，2003（12）
{2}江高，宋学军，陈德新.公路路政管理难度系数综合评价模型[J].西南交通大学学报，2005（3）
{3}潘申，余本功，彭道月，沈国华.基于AHP的公路路政管理评估模型的研究与实现[J].计算机工程与应用，2006（31）
{4}金艳.公路路政管理问题及对策探析[J].交通企业管理，2007（3）
{5}彭纪生，孙文祥，仲为国.中国技术创新政策演变与绩效实证研究[J].科研管理，2008（7）
